土地管理的中國式改革

水無常形——中國的實際，把握起來很難

《中華人民共和國土地管理法》1986年制定，1988年即進行了第一次修改；1998年第二次進行修訂，六年后的2004年3月，全國人大第十屆二次會議通過《憲法修正案》，該案涉及《國土管理法》，同年8月28日，十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議對《土地管理法》做出修訂，這次修訂因為是適憲性行為，引起世界矚目，而2004這次“適憲修訂”，其實就是即將到來的新一輪修訂的序幕。 據(jù)本刊記者來自中國土地管理高層消息，自2003年起，中國國土資源部就已經(jīng)展開了圍繞《土地管理法》修改的大量基礎研究、調(diào)研論證和意見征求工作，相關重點制度面的改革開始以出臺一些政策文件方式試水，由此導致2004年中國《土地管理法》引得世界矚目的“適憲修訂”。《憲法》是國家的根本大法，因為涉憲，此次修訂《土地管理法》被視為中國的一次固本之舉。

出臺二十二年的中國《土地管理法》，眼下面臨第四次修訂，這個現(xiàn)象源于中國國情和全球世情的復雜變化，源于國家利益、民族利益、社會階層利益、公民個人利益等諸利益群體格局的調(diào)整，按照我們熟知的理論，是中國上層建筑體系對經(jīng)濟基礎變革的自覺適應。

1988年、1998年和2004年先后做的三次《土地管理法》修改中，除2004年為適憲性修改，沒有涉及具體制度外，其他幾次都涉及了我國土地管理辦法和利用方式的變革，變革的要點是“土地管理必須把耕地保護放在首位”、“必須采取世界上最嚴格的措施管理土地”，以用途管理制度為核心。這個在1998年《土地管理法》體現(xiàn)出的土地管理指導思想至今未變。據(jù)此，中國在制度層面進行了最嚴格的耕地保護。

當制度遇到現(xiàn)實國情，我們被逼上了18億畝耕地紅線的絕路。

立法，在人類的社會活動中，從來都是一種被動和后知的必然行為，中國《土地管理法》的制定與完善也從未超然于這種規(guī)律之外。該法建立于中國改革開放十年，此前中國現(xiàn)代意義上的土改歷史跨越了漫長的六十一年。這六十一年間，從土地私有化到國有化和農(nóng)村的農(nóng)民集體所有，紛繁復雜的變化無不因應著社會的變化和執(zhí)政者對中國國情的理解認識，顯然，由于人類對自己社會認識的局限陸，我們的土改之路、立法之舉，一直沒有坦途，而是“山路彎彎”。

以吉林省的農(nóng)村土地制度為例。1988年，土地政策制定后調(diào)整且不完善的結(jié)果是，制度缺陷以直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的形式凸顯。主要表現(xiàn)為地力下降嚴重，規(guī)模經(jīng)營遙遙無期，不合理承包已影響了農(nóng)民的積極性。因此，如何完善農(nóng)村土地制度成為必須盡快回答的問題。因為它不僅涉及到農(nóng)業(yè)后勁的大小，對整個國民經(jīng)濟的發(fā)展也至關重要。大力興辦非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勞力，確立一個穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境，增強非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的凝聚力，成為土地制度進一步完善的巨大推動力。

2004年，《土地管理法》進行了這樣的修訂：第二條第四款原為“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”增加了“補償”二字，“征用”也由“征收或者征用”代替了。

但這很難說是中國國情的全部，自土地使用依法進入了有償階段后，出現(xiàn)了大量農(nóng)田被占，土地糾紛劇增的現(xiàn)象。18億畝基本農(nóng)田紅線危機即肇始于此。今天，變法再次提上日程。2008年，中國對自己這部遠未成熟，尚在“年幼”卻被數(shù)次修訂的《土地管理法》還能做什么?

改革開放三十年，中國社會經(jīng)濟高速發(fā)展，特別

激蕩三十年——發(fā)展的中國，需要什么?

是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程突飛猛進，而在中國經(jīng)濟駛?cè)氤嚨馈Ыo國人和世人驚喜的同時，各類矛盾也開始醞釀和激發(fā)，其中，涉及國本的土地矛盾不容忽視。

土地的大量征用，致使土地管理和經(jīng)濟關系的矛盾日益尖銳，土地管理承載了比它自身功能更多的社會矛盾。現(xiàn)實告訴人們，國家實施國家土地督察制度等一些涉及土地管理的重大制度變化，亟需通過修訂《土地管理法》明確下來。修改《土地管理法》已十分必要。

本刊記者曾專就土地問題到北京、云南、福建、河北、黑龍江、山西等地農(nóng)村采訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)我國土地問題表面上紛繁復雜，實際上主要圍繞的就是兩個問題，一個是非法占地，一個是非法侵占征地補償金。而兩個問題的受害者，絕大多數(shù)是失地農(nóng)民，還有一部分是城市改造中的普通市民階層。可惜的是，面對這些矛盾的形成和激化，現(xiàn)行《土地管理法》已顯不適，并引發(fā)土地規(guī)劃、土地征收、土地審批、集體土地流轉(zhuǎn)和土地法律責任等制度，在很多地方形同虛設。

2004年至2006年間，全國人大在制定《物權法》的過程中，曾經(jīng)試圖在征地的公共利益界定、農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地有償使用等方面有所突破，但經(jīng)過長時間的論證，并沒有取得突破。《物權法》雖然基本上沿用了《土地管理法》的規(guī)定，但由于這部涉及私權法律的出臺，還是向世人發(fā)出了一個強烈的信號：中國法律在基于憲法層面的基本人權操作方面將有大的舉措。相應地，人們對2008年《土地管理法》修改就有了極大的想象空間——我們能有中國的《土地法》嗎?中國土地會否開始現(xiàn)代化意義上的私有化轉(zhuǎn)變?

但據(jù)可靠消息，中國土地管理高層人士認為，目前起草《土地法》的條件尚不成熟。

我們知道，《土地管理法》與《土地法》的立法目的、解決問題的目標不同。《土地管理法》主要調(diào)整土地行政管理關系，強調(diào)土地利用規(guī)劃、耕地保護、建設用地管理等內(nèi)容，而《土地法》主要調(diào)整民事財產(chǎn)關系，偏重解決土地產(chǎn)權、土地權利及限制、土地登記等問題。起草《土地法》，涉及到《憲法》的根本制度和基本的政治、經(jīng)濟體制問題。權威人士說，解決這些問題在中國目前尚不具備條件，如，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權代表不明晰的問題，實際上背后是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設和改革的問題，是農(nóng)村的經(jīng)濟體制、基層體制的問題，這方面的改革時間還很不夠。再如，不動產(chǎn)登記制度不完善，其背后是行政管理體制的問題。這些問題的解決需要在更高層次上進行決策。

專家及權威人士的意見很明確：中國，需要等待政治和經(jīng)濟體制兩方面的成熟來帶動土地政策法律的轉(zhuǎn)變。

迎接變革——中國土地，2008

2008年，中國修改《土地管理法》已成必然，那么修改的原則是什么?來自高層的信息顯示，此次修改建議有幾個基本原則必將得到堅持。

堅持科學發(fā)展觀，創(chuàng)新土地管理觀念，堅持以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的原則，要深入分析土地管理的各類矛盾和問題，把握構(gòu)建科學發(fā)展新機制，抓住深層次矛盾和具有全局影響性的問題進行深入研究土地問題引起的社會矛盾，把握保障發(fā)展和保護資源并重的原則，合理處理中央和地方的管理關系，健全和完善土地管理各項制度。

堅持保護耕地不動搖，堅持土地用途管制制度不動搖，不改變現(xiàn)行《土地管理法》的基本原則和制度框架。同時，在保護失地農(nóng)民利益、經(jīng)濟利益調(diào)整、審批效果、責任制度等重點領域進行改革、取得一定突破，根據(jù)實踐經(jīng)驗，對土地權利、規(guī)劃管制、耕地保護、建設用地使用、土地征收與農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)和執(zhí)行監(jiān)察等制度進行必要的補充、完善和調(diào)整。

同時，深入總結(jié)近年來土地管理改革的成果，將國家、地方出臺的一系列政策且被實踐證明可行的制度吸收、上升為法律。其中或包括2004年以來，國務院先后出臺了28號文、31號文和3號文，國土資源以及有關部門一些文件可能在本次修改《土地管理法》中予以吸收。修改后的法律仍將堅持市場取向的改革方向，嚴格耕地和基本農(nóng)田保護；維護農(nóng)民權益；強化市場配置；節(jié)約集約用地；強化責任體系。

在上述原則指導下，具體修改內(nèi)容或會設計如下幾個核心問題。

在對待農(nóng)民權益問題上，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地的財產(chǎn)權權能，對失地農(nóng)民合理補償，保證農(nóng)民合法權益，使農(nóng)村合理分享經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的成果。具體為，縮小征地規(guī)模，提高對農(nóng)民征地的補償水平，在法律上規(guī)定建立穩(wěn)定的對失地農(nóng)民的社會保障，改革現(xiàn)行的補償方式，強調(diào)同地同價和合理補償?shù)脑瓌t等。具體內(nèi)容將包括，土地出讓金提取、集體建設用地入市流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)收益分配、集體土地直接流轉(zhuǎn)、集體土地用途變更等。

在利益分配方面，調(diào)整土地使用收益補償和分配關系，構(gòu)建新的土地使用收益分配體系，抑制政府對土地開發(fā)擴張的沖動。具體內(nèi)容包括，土地收益使用和分配中，地方留成部分的土地出讓金不能由本屆政府用完、土地收益使用中的25％，用于建立失地農(nóng)民的保障、合理劃分中央、地方的分成比例、建立土地保有環(huán)節(jié)的稅收，并歸為地方稅種等。

在體制層面，合理劃分中央地方事權，適當賦予地方政府調(diào)整用地的自主權，中央強化對其用地行為的監(jiān)管。具體內(nèi)容包括，改革現(xiàn)行土地審批制度。中央只對總量嚴格控制和監(jiān)管，賦予地方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)一定的靈活調(diào)整用地的自主性，適當延長用地指標周期，允許地方政府在總量不突破的原則下有調(diào)整的余地和空間等。

最后，在權責方面，明確地方政府用地職責，實現(xiàn)問責制度。具體內(nèi)容包括，將地方政府作為關鍵的責任主體納入法律制度，不再由國土部門獨自承擔土地違法責任等。

另外，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，新修訂的《土地管理法》將對《物權法》中涉及土地權利和權利限制的原則性規(guī)定，進行必要的細化。

今年，有關《土地管理法》修改的信息應接不暇，專家、學界、民間、政府在一些方面的意見殊途同歸，這些意見將會怎樣整合，我們拭目以待。