中國土地改革簡史

民國時期(1927年——1949年)

一生經(jīng)歷了清朝末年、北洋軍閥、國民黨統(tǒng)治和新中國四個時代，享年達108歲的陳翰笙先生畢生關(guān)注中國土地問題，著作甚富，被視為中國土地問題的權(quán)威。他把起自中華民國七年，止于1947年的二十年中國土地政策發(fā)展史分為五個階段：第一期，1927年—1931年，減租而不沒收土地，第二期，1931年一1934年，沒收地主的土地同時減租，第三期，1937年8月—1946年5月，減租并沒收漢奸的土地；第四期，1946年5月—1947年10月，土地所有權(quán)再分配，但非平均分配；第五期，1947年10月后，土地以戶或家為基礎(chǔ)平均分配。

這五個時期里，第一期由國民黨倡導(dǎo)，其余均由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。金陵大學(xué)教授萬國鼎就這一時期的特點分析說：“就理論觀點而言，共產(chǎn)黨和國民黨的土地政策大同小異，都是根據(jù)孫中山的平均地權(quán)和耕者有其田的思想。惟一的分別，是國民黨對把地主的土地轉(zhuǎn)移到農(nóng)民的時候采取和平方法，而共產(chǎn)黨則斷然地沒收地主財產(chǎn)……”

此時期中國的土改政策特點為——封建制度雖然在漸漸崩潰，但在農(nóng)業(yè)方面卻阻止著資本主義發(fā)展，因為，土地壟斷和資本壟斷一樣地涂炭人民。

1927至1937年十年內(nèi)戰(zhàn)期間，國民黨第一次試行土地改革，命令二五減租，使地租減低至不過總收獲的37.5％。但只有浙江真正試行過。這次政治實驗失敗。

中國共產(chǎn)黨雖然在江西實行了一個有效的二五減租計劃，卻是按照計劃實行一個社會主義的革命，沒收一切地主所有的土地。那個政策直到1934年紅軍開始長征才中止。

1935年末，中國共產(chǎn)黨決定參加全國反日聯(lián)合戰(zhàn)線，放棄了過左的計劃，后來的戰(zhàn)時減租土地政策是，在實行減息同時，沒收漢奸土地。沒收的土地分配給沒有土地的家庭，而土地賦稅采累進率，同時讓貧農(nóng)組成各種合作社，用維持并保護私有土地財產(chǎn)來誘導(dǎo)簡單農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，許多地方的生產(chǎn)和生產(chǎn)力都增加了。

抗戰(zhàn)時期，日本侵略者在他們的占領(lǐng)區(qū)掠奪土地為軍用，后方諸省地主、有錢的官僚勢力強行購并良田。至1942年，田賦改征實糧，國民黨統(tǒng)治區(qū)域的地主們，把這個負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。或者提高租價，或者把租錢改為谷物，源自2000年前漢朝的土地政策近乎復(fù)辟，使一般農(nóng)民沒有方法增加生產(chǎn)了。

1945年日本投降，中國共產(chǎn)黨發(fā)布口號“耕者必須有其田，有田者必須耕種它。”當時制定政策的基本思想是，沒收地主土地，分配給沒有土地或短少土地的貧農(nóng)。實施政策的方法是，鄉(xiāng)村大會決定一切事情，一切男人女人是18歲的都有投票權(quán)，可以在全部或三個方法之中選擇一個：第一，減租可以追溯二年，地主必須返還一個租金的1/4；第二，大地主必須交納田賦至其所收租金之半，而貧農(nóng)只交他收獲的7％，每家有一畝地完全免納田賦，地主返還租金或交納田賦，可以出賣他的土地，第三，地主必須將過多的土地售賣給新政府，政府發(fā)行土地債券給地主作為地價，這種土地強迫售賣政策，于1946年12月21日在延安公布。

1947年9月，由于在華北施行的土地政策不適宜于南方，中國共產(chǎn)黨舉行全國土地會議，承認對于地主租金的清算。劉少奇主持制定的《中國土地法大綱》出臺，明確規(guī)定：廢除封建及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度。1948年，毛澤東明確提出土地改革總路線：依靠貧農(nóng)，團結(jié)中農(nóng)，有步驟、有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但因南方地價過高，政府無力給予地主相應(yīng)的土地租金賠償，所以在南方實施了按家按戶為基礎(chǔ)的平均分配土地政策。

從那時起，“實行土地國有”已經(jīng)在實際的醞釀之中。

新中國成立后(1949年——1978年)

1949年9月21日，代行全國人民代表大會職權(quán)的中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議，通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“凡已實行土地改革的地區(qū)，必須保護農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。”指出建國后的農(nóng)村土地改革的目標是恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其副業(yè)并要保護農(nóng)民的土地權(quán)益。

從當年中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》看，中共中央的這份決議與《共同綱領(lǐng)》原則一致，理念相通。這時中國在農(nóng)村推行的集體化改革還是在土地等生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上的集體化，其性質(zhì)是雙重的，即資本主義的土地私有制加上社會主義的收入分配制度。因此，土地私有制基礎(chǔ)上的合作化也就同時具有了“社會主義的因素”，但這個時期農(nóng)民的私產(chǎn)還是受到了一些尊重。

1953年底，中共中央發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，使中國土地政策情況發(fā)生重大變化。決議認為合作化改革的發(fā)展目標，是要“逐步實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造”，并將其確定為“黨在過渡時期的總路線”。在這里，農(nóng)民的利益開始成為一種可有可無的東西。高級社產(chǎn)生，實際上的土地國有化開始了。

1955年先后推行的戶口登記制度和市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)制度，導(dǎo)致工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的理論根據(jù)最終確立。此后，農(nóng)民的土地被收歸集體所有，農(nóng)村則成為城市的附庸。

1955年中共中央又發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，確認土地改革“就是關(guān)于發(fā)展社會主義或發(fā)展資本主義的兩條道路的斗爭，要解決的問題是新的農(nóng)民問題即農(nóng)業(yè)合作化的問題”。會后三個月左右的時間，全國基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化。到1956年底，中國農(nóng)業(yè)完成了由農(nóng)民個體所有制到社會主義集體所有制的轉(zhuǎn)變。

1957年，全國農(nóng)民的土地幾乎全部被強制性地入股到高級合作社，此時農(nóng)民退社已經(jīng)成為政治問題。同年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于由國家計劃收購(統(tǒng)購)和統(tǒng)一收購的農(nóng)產(chǎn)品和其他物資不準進入自由市場的規(guī)定》，導(dǎo)致失去了土地的農(nóng)民們又喪失了最后一點從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

1958年8月，中共中央推出《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》中國農(nóng)村徹底走進人民公社時代。這個時代一直延續(xù)到了1978年，整整二十年。

改革開放以后(1978年——今)

1978年12月中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會召開，1978年12月22日，全會第三次會議通過《農(nóng)村人民公社工作條例》，簡稱六十條。六十條里，有關(guān)土地方面的內(nèi)容并未對人民公社時期的土地政策進行實質(zhì)性調(diào)整，

1982年9月中共第十二次全國代表大會召開。同年12月4日，修訂并通過了《中華人民共和國憲法》。該憲法第13條關(guān)于行政區(qū)域劃分的規(guī)定，恢復(fù)了原來的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村體制，標志著人民公社開始解體。

1983年至1987年，連續(xù)五年中共中央發(fā)出的關(guān)于農(nóng)村問題的重要文件，均未從本質(zhì)上涉及中國土地政策。

1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第16次會議通過《中華人民共和國土地管理法》，以法律的形式確認了家庭承包責(zé)任制，進一步充實了這一階段土地承包政策的內(nèi)涵，使土地轉(zhuǎn)包從理論走向現(xiàn)實。

《中華人民共和國土地管理法》于1988年、1998年和2004年先后做了三次修改。其中2004年的修改是適憲性修改，國家政策仍是旨在保障家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展和土地用途，土地的所有制調(diào)整即基本制度問題并未涉及。其中，2001年4月4日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，這是一個專門針對國有土地資產(chǎn)而制定的土地管理政策。主要內(nèi)容為：嚴格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，嚴格實行國有土地有償使用制度，大力推行國有土地使用權(quán)招標、拍賣；加強土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理，加強地價管理；規(guī)范土地審批的行政行為。