美國政府人力資源管理改革對我國的啟示

【摘 要】美國聯邦政府和地方政府為削減行政開支和提高政府效率，開始對其自身的人力資源管理制度進行改革。這次政府人力資源改革從雇傭制度、職位分類制度、薪酬制度和績效評估制度四個方面進行，并就現代社會對政府的要求提出了符合美國政府自身特點的人力資源管理戰略。本文就著重分析了這些改革措施，并結合我國的特色提出改革我國政府人力資源管理的方法和設想，以便對我國目前正在進行的政府人力資源管理制度改革起到借鑒作用。

【關鍵詞】人力資源管理制度 重塑政府運動 總統管理議題 人力資源開發 管理模式

一、引言

20世紀80年代，美國政府的部級機構總數一度超過110個以上，聯邦政府的公務員達280萬，公共財政開支連年增加，但服務質量卻每況愈下。因此，美國政府先后發起“重塑政府運動”和“總統管理議題”的改革運動，改革傳統的聯邦政府運作模式，特別是對政府人力

資源制度加大改革的力度，目標是力爭創建一個高效、廉價、以市民為中心的政府。

二、小布什政府的“總統管理議題”

1.簡介

小布什在2001年接替克林頓就任美國總統后，提出了總統管理議題（the President’s Management Agenda）來繼承對聯邦政府管理和績效的改革。總統管理議題改革的原則:以公民為中心(citizen-centred)、以成果為導向(results-oriented)、以市場為基礎(market-based)。

總統管理議題包括14個聯邦政府的改革議題，其中，5個改革議題涉及整個聯邦政府，9個改革議題與特定的部門相關。其中5個涉及整個聯邦政府的議題包括人力資源戰略管理、運用競爭資源、改進財政績效、推廣電子政府和預算和績效整合。其中第一個議題人力資源戰略管理對政府人力資源管理改革進行了詳細地闡述。

2.人力資源戰略管理

人力資源戰略管理作為總統管理議題的首要議題，這足以看出美國聯邦政府對人力資源開發的重視。人事管理辦公室認為：人力資源戰略管理是一種注重以成果而非過程導向來雇傭、配置、開發、評估人力資源的管理模式，它通過把合適的人安置在合適的工作上以最有效的動作組織的事業。

為了實現以成果為導向來雇傭、配置、開發和評估人力資源，人事管理辦公室于2004年制定并建立了一份指導機構向人力資源戰略管理轉型的綜合性文件——《人力資源評估與職責框架》（The Human Capital Assessment And Accountability Framework，簡稱HCAAF），以此作為改革的標準及細則，并概括了聯邦機構進行人力資源管理的程序:計劃和確定目標、執行和結果評估。這個框架包括五個系統：戰略聯盟、領導和知識管理、成果導向的績效文化、能力管理、責任。

（1）戰略聯盟系統

戰略聯盟系統在人力資源評估與職責框架(HCAAF)中負責制定一個與機構目標相結合的人力資源的戰略，此系統由機構的人力資源首席執行官（the Chief Human Capital officer，簡稱CHCO）領導，通過有效的分析、計劃、投資、計劃和管理人力資源項目來使人力資源的戰略和機構的任務結合的更緊密。評價的標準：人力資源的目標、目標和戰略體系、工作計劃、執行措施及里程碑。

（2）領導和知識管理系統

領導和知識管理系統是HCAAF中的執行系統之一，它主要通過找出機構現行能力與有效的領導和執行項目所需能力之間的差距并彌補差距，以使機構提升組織領導能力，在各機構間信息的分享能力和創造一個持續的學習環境。具體評估標準：機構的領導者是否能有效的管理其部下？領導是否連貫？能否維持一個學習的環境以使機構的執行能力不斷提高？是否有一個方式來分享機構內的關鍵信息？能否有效的對訓練做出合適的投資以支持知識管理？評估步驟：第一步：決定目前和未來機構的領導能力的要求。定義關鍵的領導能力和水平；第二步：確認在每個領導水平上的領導職位；第三步：決定在領導體系中目前的人數；第四步：對于每個領導水平，評估每個人在目前位置和領導體系中的能力。

（3）成果為導向的績效文化系統

此系統關注于建立一個多樣化的、成果為導向的、執行力強的機構，從而有效的計劃、監督、評估以及獎勵員工。評估標準包括這個機構是否擁有一個多樣化的、成果為導向的、執行力強的工作團隊？是否制定了一個獎懲分明的激勵體系？

（4）能力管理系統

能力管理系統是HACCF中的執行系統之一，該子系統是確保聯邦政府各機構有符合要求的職員來完成機構的任務和目標。它通過執行項目來使聯邦雇員獲得、提升、保持自身的能力。評估標準包括這個機構是否擁有一個職員培訓系統?是否能使職員有能力完成聯邦政府的任務?

（5）責任系統

責任系統在HACCF中起到評估結果和分析各機構在人力資源管理政策、項目、活動的作用，并確認和監督各機構的在改革取得的成效。評估標準有相關機構在人力資源狀況的評估體系，評估的指標體系等。其評估標準有相關機構在人力資源狀況方面的評估體系，評估的指標體系等。

三、美國人力資源管理改革給我們的啟示

盡管人力資源管理模式受各國歷史文化傳統、經濟體制及經濟發展水平的影響，具有不同的特點，但隨著經濟的全球化特別是信息網絡技術的發展，先進的人力資源管理模式呈現出了相互學習與彼此借鑒的態勢。在政府組織人力資源管理日趨重要的今天，我們應當在積極學習和借鑒美國政府人力資源改革經驗，并結合我國國情進行創新和發展，努力創建具有中國特色的政府組織人力資源管理理論體系和管理模式。

1.建立符合中國國情的政府人力資源管理戰略

為適應人力資源建設的要求，美國政府管理與預算辦公室提出了“人力資源戰略管理”計劃。該計劃要求每個政府部門在充分分析勞動力供求的基礎上，制定一個5年的人力資源重組計劃，并作為其預算的一部分提交國會。這種做法明確了一個中長期的政府人力資源發展規劃，而我國也應該建立符合我國國情的政府人力資源管理戰略，具體內容包括：（1）如何改進組織結構以適應高績效要求；（2）如何減少管理者數量，縮減決策時間；（3）如何增加高水平員工數量，提高工作效率；（4）如何采用信息技術系統獲取退休員工的知識和經驗；（5）如何提高管理才能和領導力，增強機構競爭力。

2.用新穎的雇傭方式增加了我國政府人力資源管理的活力

近幾年，美國政府注重不同層次人力資源使用方式，用工更加講究實效。他們根據政府的需要，確定了長期工、合同工、臨時工、業余工、租賃工等多種用工方式。這些不同的用工方式，保證了各用人機構可以根據自身的實際需要自由選擇，在不同的發展時期選擇不同的人力資源。長期工保證了政府長期發展所需要的人力資源，這是政府發展所需的人力資源支柱；合同工為政府完成某一專項業務或階段性的工作提供了便利；業余工為政府機構解決了勤雜人員的使用問題；而臨時工又為政府機構使用技術含量低、知識水平要求相對不高的崗位提高了用工方便。這樣多種用工方式并存的用工模式，既為美國這一人力資源相對緊缺的國家合理調配人力資源創造了條件，同時又大大降低了政府人力資源使用成本。

我國人力資源較為豐富，但普通勞動力比較多，知識結構層次和綜合素質較高的資源仍相對缺乏。而且這些人力資源大多分布在科研院校，其比例大約為80%，只有20%左右的高素質人力資源在企業服務。為了更好地發揮現有人力資源的優勢，一是應大力提倡和鼓勵人力資源租賃、政府人力資源外包或采取協議用工制度，使高層次人才能夠發揮最大效應；二是應該鼓勵科研院校與政府合作，實現產研結合；三是以中介公司為載體建立人才蓄水池，不斷調劑高層次人力資源的余缺和一般人力資源的余缺，提高社會人才的利用率，緩解政府高層次人力資源緊缺的矛盾。

3.建立合理的政府職位分類制度，制定符合各單位情況的職位說明書

美國政府職位分類向越來越彈性化的形式發展，以適應快速變遷的現代政府的環境和不斷變化的政府各行政部門的使命、工作內容、組織結構以及組織文化。我國也需建立符合中國特色的公務員職位分類制度，從目前來看，最重要的是合理劃定范圍，科學設計分類和把握有利時機。設計分類可以有兩種思路:一是“先崗后行”，即先以工作崗位的性質為中心，把各行業、各系統中的崗位區異歸同，劃為幾大類，然后進行行業劃分。二是“先行后崗”，即先以行業、系統的不同特點為中心，把列入職位分類范圍的行業、系統劃為幾大類，然后再進行內部崗位分類。筆者認為后一種思路較好。因為各職能部門性質差異較大，“先行后崗”，便于按各行業、系統工作性質建立不同特色的管理制度，有利于科學分類管理。這樣，設想先將列入職位分類范圍的機構分為國家行政機關、國家權力機構、國家審判機關、國家檢察機關四大職組，然后再進行內部職系劃分。

4.積極推行政府績效法以提高人力資源效率尊重法律是美國社會的顯著特點，美國人力資源管理也處處體現了法的精神。嚴格依法管理已經成為美國人力資源管理的重要特點。

美國政府早在20世紀30年代就從《公平勞動標準法》著手頒布有關人力資源的管理法規。隨著美國經濟發展對人力資源需求的增加，相繼制定了一系列用于維護雇員權益的法律。1963年出臺了《同工同酬法》，保護在相同崗位上進行相同工作的男性和女性不受性別歧視；1964年出臺了《民事權利法》，禁止基于種族、膚色、宗教、性別、原國籍的雇傭歧視；1967年《雇傭法》的反歧視條款，保護年齡在40歲以上的個人免受歧視；1973年出臺的《康復法》，禁止對在聯邦政府工作的殘疾人進行歧視；1990年出臺的《殘疾人法》又把對殘疾人的保護延伸到私營企業、州和地方政府等部門。總之，美國用于規范勞資雙方關系的各種法律都是根據發展的需要，在實踐中不斷補充和完善，很好地調節了勞資雙方的矛盾，有效地促進政府、企業和社會的發展。

美國的依法管理取決于公民良好的法律素養和司法機關的嚴格執法，這也是美國政府人力資源管理得以健康發展的重要保證。我國政府近年來也提出了要建立社會主義法治國家的目標，各種法律逐步完善，規范勞動用工方面的法律也逐步出臺，如《勞動法》、《公務員工作條例》等。但相比之下，我國公民自覺尋求法律保護的意識還不夠強，一些司法部門還缺乏必要的公正和效率，政府干預司法也造成了許多地方執法不嚴和有法不依。

5.構建以人為本的政府人力資源管理機制

培訓是人力資源開發的重要環節和主要途徑，美國政府除了執行國家規定的培訓外，還緊緊圍繞政府是雇員的家庭，開展一系列具體有效的援助活動，該項目稱為雇員資助項目。在美國的政府人力資源管理機構有專門的部門和人員負責該項目，從事這項工作的人員多是心理咨詢的專業人士。與我國工會、婦聯承擔的慰問和簡單的物質資助不同，美國雇員資助項目更多地強調對員工心理方面的幫助，他們在為雇員提供心理咨詢幫助的同時，還會與雇員的上司溝通，解決政府雇員來自工作和心理的壓力，并嚴格為雇員保密。對某些家庭或個人遇到較大困難的雇員，該機構會幫助他們聯系免費福利醫院等服務。

近年來，我國在人力資源管理方面也極力提倡人本化管理，做了大量的工作，但總體來講，目前國內的人本化管理還是粗線條的，行政管理的手段仍然是人力資源管理與開發的主要形式。考核扣分、事后扣款、談話方式公式化等手段缺乏人性化和個性化的色彩，更談不上關注政府雇員心理和精神方面的壓力與感受，這是影響我國公務員認同政府核心價值觀的深層原因。因此，解決我國政府人力資源管理問題，關鍵是研究和探索影響我國政府公務員工作積極性的深層次原因，使我國政府人力資源開發與管理各個環節和層面都體現出人本主義的特色。讓公務員自覺認同政府的使命、目標，從而提高政府效率和效果。

6.創造良好的政府組織文化

美國政府在日常管理中重視激勵政府雇員的創造力、團隊合作精神、靈活性和創新能力，培育和保持一種自主與協作并存的組織文化，這是現代政府人力資源管理的重要內容。我國政府組織也應重視利用精神因素調動廣大雇員的積極性，激發大家的凝聚力和向心力。政府組織中應創造出以尊重人才、尊重知識為中心的文化氛圍，營造一種理解人、關心人的氛圍，使公務員形成共同的理想、價值觀念和行為準則，為人力資源開發創造良好的條件。

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