深化城鎮住房制度改革解決住房突出問題

食、衣、住、行是人類生存發展的四大基本需求和條件，也是社會經濟及其產業形成的起點和主要支柱。住宅是人類生存發展的基本需求和條件之一，也是需要不斷解決的永久性課題。在原始社會，人類最早的房屋是自然洞穴和草木質房屋。在古代社會，人類開始建造木質、土質或石質的房屋墻體，屋頂用木草或燒制的土質瓦蓋。從近代工業經濟時代起，人類開始建造以水泥、鋼材和砂石為建筑材料的樓房，以樓房為標志的房屋開始成為現代人類社會財富的基本形式。從歷史和現實來看，分配是住宅問題的核心，兩極分化是最大的矛盾和問題，如何保障中低收入群體的住房是最困難的問題。因此，住宅問題不僅是社會大眾關注的焦點，也是馬克思主義創始人和專家學者關注的重點。

一、 對過去十年我國住房制度改革過程的分析

1998年，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》發布，雖然提出了我國民眾住房供應體系的基本框架，即最低收入家庭租住廉租住房，中低收入家庭購買經濟適用住房，其他高收入家庭購買、租住市場價格商品房， “建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”被確定為基本方向。但是，實質上是中國正式啟動了以“取消福利分房、實現居民住宅貨幣化、私有化”為核心的住房制度改革，后來又把房地產業當作國民經濟的支柱產業，用住房建設來推動經濟發展。通過對10年房改過程的簡要分析，筆者認為，我國的城鎮住房供銷體系出現了3個極為突出的問題：

1.住房供應體系的保障功能極為弱化。2003年，經濟適用住房建設的總投資為600億元，只占當年房地產投資的6%，2004年，我國用于經濟適用住房建設的總投資只占當年房地產投資的5%。政府所采取的實物配租、租賃住房補貼、經濟適用住房等公共住房保障的政策是杯水車薪。據建設部、民政部的一項調查顯示：全國城鎮低保家庭中約有400萬戶住房困難，截止2006年底解決了26.8萬戶，僅占6.7%。目前全國仍有人均建筑面積10㎡以下的低收入住房困難家庭近1000萬戶，占城鎮家庭總數戶的5.5%。到2006年底全國還有145個城市沒有建立廉租住房制度。經濟適用住房占房地產開發量的比例從高峰期的15%、20%衰降到近年的不足5%。可見，包括經濟適用住房在內的所有保障性住房政策在我國現存住房供應體系中并不占有重要地位，它們始終只是一個小小的配角，無法從根本上解決數目眾多的中低收入群體的住房問題。

2.房價上漲過快過多，大大超過大多數民眾的承受能力。“房價收入比”，是指一個地方或城市每戶居民的家庭購房總價與家庭年收入的比值，該指標用于考察居民的購房能力。通過對數十個經濟發展水平不同的國家和地區主要城市居民住房價格的多年考察，世界銀行和聯合國人居中心分別得出 “合理的住房價格”的房價收入比應該為3、6或4、6。對于目前動輒每平米上萬元的中國城市房價來說，按人均30平米的“初級住房小康標準”來算，每戶90平米的住房也要人民幣100萬元左右，而相對于家庭年收入10萬元左右、甚至不到10萬元的水平，房價收入比基本高于10，該數據顯然大大高于國際慣例和發達國家的水平。

3.在住宅以“貨幣化、私有化”為核心的“全盤市場化”趨勢下，政府的宏觀調控顯得軟弱無力。 國家發改委2007年8月發布的最新數據顯示， 1至8月份，全國70個大中城市房屋售價同比分別上漲：5.6%、5.3%、5.9%、5.4%、6.4%、7.1%、7.5%、8.2%。這表明房價漲幅在加速放大，行情逐月走高。全國房價全線飆升，中西部“狂飆突進”，在全國房價漲幅前5位的城市中，一季度中西部占兩個，北海和瀘州；4月份，中西部城市增至3個，分別是北海、大理、蚌埠。5月份，在全國房價漲幅并列前6位的城市中，中西部占了4個，北海、蚌埠、瀘州、大理。6月份，全國房價漲幅前5席中，中西部占兩席：北海、蚌埠；7月份占3席：北海、南寧、烏魯木齊，漲幅均不低于12%。在上海、杭州、南京，排隊買房如買菜的“搶購”景象沉寂了一段時間以后，又開始重現。 深圳則是東部城市房價反彈的一個極端縮影，連續17個月同比漲幅超過10%，6月份達15.9%。其他東部城市房價與深圳相比，表現為共同的漲勢，差別只在漲幅。而這一切，是在國家宏觀調控措施頻出的背景下發生的。

以上我國城鎮住房領域存在的3個極為突出的問題，只是我國房地產業存在的突出表象而已，如果我們僅停留對城鎮住房價格增長過快的數量分析和住房價格調控措施的分析上，那么，我們僅僅只是對我國住房供應和運行體系作了表象的分析，即作了就事論事的分析，我們就不能正確認識我國住房供應和運行體系的根本問題。我們必須從事物的表象開始，深入到事物的內部，揭示事物的本質，找到解決問題的科學思路和方法。

二、 重新認識民眾城鎮住房的特殊性質和戰略地位

1.住房是民生的根本，住房是具有公共物品和產權性質二重性的商品，而公共物品性質是住房的最重要的屬性。住宅是人類生存發展的基本需求和條件之一，也是需要不斷解決的永久性課題。人人“有房住”是民眾生存發展的第一需求，當個人無力解決的時候，只能依靠政府和社會的幫助。因此，具有使用價值的“房”是公共物品，“有房住”是第一位的，需要由政府和社會機構來提供；而追求具有市場價值的“房”是具有產權性質的商品，因此，“有住房”是第二位的，通過市場來調節而不是政府干預，實際效果會更好。住房的二重性表明，無論是單靠市場“看不見的手”，還是單靠政府 “看得見的手”，都難以解決全部問題，二者都不可偏廢，要求協調政府與市場兩種力量。但在住房的二重性中，住房的使用價值是最重要的，是第一位的，因此，解決中國城鎮民眾住房問題既要依靠市場自身的力量，更要依靠政府的政策供給和公共服務來完善和調控，把政府與市場兩種力量有效地協調、融合起來。

因此，在解決廣大民眾的住房問題時，關鍵是科學認識在市場條件下政府自身的職能。在住房問題上，政府的第一職責是解決民眾“有房住”這個第一需求，把民眾的住房保障作為自己工作的主題和重點。新成立的住房保障司將管理全國保障性住房工作，將把原來由住宅建設與房地產開發處負責管理的經濟適用組合房和限價組合房，劃歸到管理范圍，保障方式應以實物配租為主。因為廉租住房的適用對象一般是住房和經濟均困難的“雙困”家庭，如果發放租賃補貼，很容易被挪作他用，并不一定能起到解決住房的作用。應當通過大力興建小戶型甚至超小戶型的廉租住房，以解決最貧困人口的最低生存需要。這種廉租住房租出后，既不能空置，更不能挪為他用，也不可轉租，否則政府應立即收回。

2.住房是稀缺產品，中國城鎮民眾住房更是稀缺產品，賣方市場將長期存在，政府必須實際掌握住房市場調控的主導權。在中國，住房這種產品的稀缺性主要由土地資源的稀缺性和人口數量眾多決定的。這種稀缺性還會隨著中國工業化、城市化、現代化的發展而增強， 中國城鎮民眾住房的賣方市場將長期存在。土地是人類生存所必需的稀缺資源，所以每個單位和個人都不能過多地占用土地資源。住房也是稀缺產品，每個家庭也不能過多地占用，必須保證人人有房住。面對具有高度稀缺性的中國城鎮住房賣方市場，政府應當是住房市場的實際核心調控者，必須掌握市場調控的力量和主導權，政府出臺的法規政策要管用，不能把住房市場調控的主導權實際上讓位給房地產開發商。因此，這就要求政府不僅是住房政策這種公共產品的提供者，而且要求政府和社會機構是城鎮民眾住房的主要提供者。政府制定住房政策時，必須考慮到與社會政策或市場政策的兼容性。這是制度安排是否成功的關鍵，否則就會事與愿違，不但沒有產生有益的社會效用，而且在現實中無法操作。因此，對于城鎮住房這個賣方市場，政府應當具有較強大的實際力量，實現對城鎮住房賣方市場的主導和引導，建立不同于買方市場的宏觀調控體系。

3.城鎮民眾住房是戰略物資和戰略商品，應當建立必要的城鎮民眾住房的戰略儲備和供應體系。對城鎮居民來說，住宅是生存發展的基本需求和條件之一。像糧食是人人都需要的一樣，住房也是人人都需要的。對政府和社會來說，就如同糧食是戰略物資和戰略商品一樣，城鎮民眾住房作為戰略物資和戰略商品的性質和特點十分突出，無疑是經濟社會發展需要的重要戰略物資和戰略商品。在1998年進行城鎮住房制度改革前，在計劃經濟體制下，中國有城鎮民眾住房的戰略儲備和供應體系。在社會主義市場經濟條件下，單靠市場“看不見的手”，不能解決所有人有房住的問題，但1998年進行城鎮住房制度改革以后，全盤否定了住房福利政策，其公共導向和公平導向失缺明顯，政府對中低收入者沒有給予必要的福利性照顧，放棄了在市場經濟條件下建立城鎮民眾住房的戰略儲備和供應體系的政策。從實現科學發展、維護最廣大人民群眾的根本利益來看，從實現構建和諧社會的客觀需要來看，這就要求政府靠 “看得見的手”，建立必要的城鎮民眾住房的戰略儲備和供應體系。

4.城鎮住宅是房地產業主體，城鎮住宅價格不僅是民生問題，而且是社會活力和經濟競爭力問題。整個社會的房地產業可劃分為三大板塊，即住宅、商業營業房和辦公樓房。就我國近年來的情況看，2006年，全國商品住宅投資在整個房地產開發投資中的占比從2000年的67.7％擴大到70.2％，呈逐年提高之勢。 2006年個人購買商品住宅面積占銷售面積的比重達到97.4%，個人購房是我國房地產市場需求的主體。可見，在房地產業3大板塊中，城鎮住宅是房地產業主體，占到70%左右。我國城鎮住宅價格的持續上升推動了整個社會經濟和生活成本的上升，削弱我國經濟和社會發展的活力和國際上競爭力，這種現象已經在沿海城市顯現。因此，當前，我國城鎮住宅價格的上升過快過多不僅是民生問題，而且是社會活力和經濟競爭力問題。

三、 建立“住有所居”的中國特色城鎮住房供應

中國特色城鎮住房供應和運行體系的基本框架。

1.經濟適用住房在城鎮住房供應和運行體系占主體地位。過去，我們只是象征性的加上經濟適用住房，只提供給低收入群體。實踐證明，這種做法不符合中國國情，也不利于科學發展和社會和諧，不符合住房是民生問題的性質。因此，溫家寶總理強調：“經濟適用房大多數是面向中產階級的，他們中有許多工資也不是很高。在中國，經濟適用房戶均面積９０平方米是比較適當的。”這就要求地方政府改變長期實行的高價拍賣土地的供給模式，集中供給經濟適用住房和廉租住房建設，并將單位自建經濟適用住房和民眾合作集資建房等納入政府保障房供應規劃。

2.廉租住房在城鎮住房供應和運行體系占重要基礎地位。國際上廉租住房占住房存量的比重一般不超過5%，而在我國香港地區，由于土地批租制度造成房價畸高，大部分家庭買不起房，政府被迫為50%的家庭提供廉租住房。可見，廉租住房的比例與房價/家庭收入的高低存在密切的正相關關系。目前，我國一般城市房價/家庭收入大部分超過12，遠遠高于國際上的3-5的標準。因此，搞好廉租住房建設是十分必要和重要的。

3.高檔商品住房在城鎮住房供應和運行體系占重要地位。把完全市場化的住房供給限制在一定范圍之內，高檔商品住房主要依靠市場調節，但是也必須有國家的宏觀調控，包括土地、標準、環保、信貸、稅收政策，防止利用房地產進行炒作造成市場混亂。

4.分別建立經濟適用住房和廉租住房封閉運行體系。在我國經濟適用住房、廉租住房和高檔商品住房三位一體構成的城鎮住房供應和運行體系中，由于經濟適用住房、廉租住房是為了解決大多數民眾“有房住”的問題，實現十七大提出的“住有所居”的基本目標，而且它們的成本和管理費用差異較大。因此，關鍵是建立經濟適用住房和廉租住房兩個封閉運行體系，實現經濟適用住房、廉租住房分別在各自的封閉運行體系中運行。也就是說，經濟適用住房只能在封閉運行體系中交易，不能到房地產市場上去交易。廉租住房只能在封閉運行體系中流轉，不可進入經濟適用住房的封閉運行體系，更不可進入房地產市場去交易。只有這樣，才能保證經濟適用住房和廉租住房規模的擴大和穩定增長，否則，經濟適用住房和廉租住房制度就會受到削弱和破壞。有些地方政府規定5年后經濟適用住房可進入房地產市場去交易的做法是不正確的，不符合經濟適用住房的公共性質和公平合理原則，會造成房地產市場和經濟適用住房運行體系的混亂，應當予以糾正。

四、建立住房合作社和公共住宅建設投資公司，完善中國特色城鎮住房供應和運行體系

從實際情況看，目前我國城鎮住房供應和運行體系分為兩個部分：一部分是政府機構或國有企事業單位，它們主要投資、建設和管理經濟適用住房和廉租住房；另一部分是房地產開發商（分為國有企業和民營企業，其中大多數是民營企業），它們主要投資、建設和管理高檔商品住房。目前我國城鎮住房供應和運行體系的主要缺陷是負責經濟適用住房和廉租住房投資、建設和管理的主體實力弱小，不能適應經濟適用住房占主體地位、面向社會大多數人群，廉租住房占重要基礎地位、應加大力度進行投資建設的要求，而且從房地產開發商的企業性質和社會定位(以盈利為目的)來看，它們不宜從事具有社會保障性質的經濟適用住房、廉租住房的投資、建設和管理，而且它們也不愿意干這件應當由政府和社會公眾機構做的事。因此，完善中國特色城鎮住房供應和運行體系的核心是組建、發展和完善從事經濟適用住房、廉租住房的投資、建設和管理主體。

我們以深圳和鄭州為例來說明目前我國經濟適用住房、廉租住房的建設和管理情況。經過調查和研究，深圳市國土房產局探索出八種政策性住房的籌建模式，包括政府直接組織建設、由開發商在政府出讓的土地上建設一定比例的公共租賃房、將沒收的違法建筑改為公共租賃房、在城中村改造中配建一定數量的公共租賃房、收購部分由法院拍賣的住房等。此前，深圳市制定了《深圳市住房建設規劃(2006-2010)》，明確提出：五年內將建設政策性住房14萬套，建筑面積770萬平方米，含經濟適用住房2.6萬套，建筑面積200萬平方米，公共租賃住房和廉租住房11.4萬套，建筑面積570萬平方米。

鄭州市則是另一種思路。2007年7月26號，鄭州市政府以紅頭文件形式下發通知，正式宣布組建一家鄭州公共住宅建設投資有限公司，公司將按照公司法市場化運作，不增加財政風險和負擔。更準確地說法是，投資公司在維持正常運轉的情況下，不以賺錢為最終目的。

文件規定，鄭州公共住宅建設投資有限公司的經營范圍是：經濟適用住房、廉租住房、周轉住房和農民工公寓等住房的投資和建設；市區危房、舊城改造及對老舊住宅小區進行配套、升級和改造的投資建設；對市區問題樓盤進行托管處置；負責公共住宅建設項目的投融資業務，除董事長由政府部門任命外，其它人員都面向社會招聘，同時實行監事會負責制，絕不會涉足商品房開發。防止將來把經濟效益放第一位，政府的社會保障職能不愿意承擔，甚至不積極，成立監事會，監事會是由政協委員、人大代表、社會一些專家，包括一些低收入家庭的代表組成，對公司年度一些主要項目和一些工作目標、工作任務進行審查。住宅投資公司成立后，在一到兩年內，將逐步壟斷經濟適用房和廉租房市場，也就是說，將不再允許其它企業涉及這方面業務。

從深圳和鄭州的做法來看，已經初步形成經濟適用住房、廉租住房的投資、建設和管理模式的雛形，但這種模式雛形存在重大缺陷，只發揮了政府投資、建設和管理經濟適用住房、廉租住房的主導作用，沒有發揮民眾參與經濟適用住房、廉租住房的投資建設和管理的基礎作用和主體作用。因此，應當實行兩條腿走路的方針，發揮政府和民眾兩個積極性，在組建公共住宅建設投資管理公司的同時，組建住宅合作社，吸收公眾住戶參加到公共住宅投資、建設和管理中來，最終形成政府的公共住宅建設投資管理公司和民眾的住宅合作社共同投資、建設和管理的城鎮住房供應和運行體系。

中國特色城鎮住房供應和運行體系的基本結構是：

1.由各級政府直接組建公共住宅建設投資管理公司。主要承擔廉租住房、經濟適用住房、周轉住房和農民工公寓等公共住房的投資、建設和管理；市區危房、舊城改造及對老舊住宅小區進行配套、升級和改造的投資、建設及管理維護；對市區問題樓盤進行托管處置；負責公共住宅建設項目的投融資業務。當前和今后一個時期，公共住宅建設投資管理公司的工作重點是廉租住房的投資、建設和管理，同時積極參與經濟適用住房的投資、建設和管理。

2.由各級政府批準建立住宅合作社。主要承擔經濟適用住房投資、建設和管理，參與市區危房、舊城改造，在城中村改造中配建一定數量經濟適用住房，也可參與及對老舊住宅小區進行配套、升級和改造的投資、建設及管理維護。住宅合作社不參與廉租住房、周轉住房和農民工公寓等公共住房的業務。

住宅合作社與公共住宅建設投資管理公司具有平等的法律和社會地位，都是經過政府批準設立，其職責都是政府授權或同意。它們的不同之處主要有兩點：公共住宅建設投資管理公司為政府直接投資管理的國有獨資公司，而住宅合作社則是由集合公眾住戶的投資形成的合作經濟組織，也可稱為公眾集團性經濟組織；公共住宅建設投資管理公司可以參與廉租住房、周轉住房和農民工公寓等公共住房的投資和建設，而住宅合作社則不參與此項業務，只參與經濟適用住房投資、建設和管理及其相關工作。

3.依法注冊成立的各類房地產開發企業。包括國有、國有控股房地產開發企業和民營房地產開發企業，多數是民營房地產開發企業，主要從事高檔商品住宅的投資、建設和管理，同時可從事部分商業營業房和辦公樓的投資、建設和管理，高檔商品住房、部分商業營業房和辦公樓主要依靠市場機制調節，但是也必須有國家宏觀調控，包括土地、規劃、標準、環保、信貸、稅收政策，防止利用房地產進行炒作造成市場混亂。房地產開發企業不得從事廉租住房、經濟適用住房、周轉住房和農民工公寓等公共住房的投資和建設業務。

在這種城鎮住房供應和運行體系中，經濟適用住房、廉租住房和高檔商品住房是3個不同的層次結構，形成3個不同的各自封閉的城鎮住房供應和運行體系，經濟適用住房、廉租住房具有社會保障性質，是基礎和根本，而高檔商品住房則是重要組成部分。

4.住宅合作社分級管理、全國統一的框架體系。住宅合作社存在和發展的基礎是公眾住戶的參與和國家政策的扶持，關鍵是國家政策扶持。國家扶持政策集中體現在以下幾個方面：一是經過政府批準設立，其職責都是政府授權或同意，依法注冊登記，具有合法地位。二是政府把住宅合作社作為經濟適用住房投資、建設和管理的基本主體之一，以及參與市區危房、舊城改造等業務。三是政府在包括土地、規劃、費用、信貸、稅收等政策上給與積極扶持。四是政府在住宅合作社的管理費用上給與扶持補貼。