國有經濟改革發展的國際比較及啟示

國有企業改革是中國經濟體制改革尚未攻克的堡壘和繼續改革開放、完善市場經濟體系、實現經濟快速持續發展必須突破的瓶頸。國有經濟應從質和量兩個方面來把握。國有經濟的質主要通過國有經濟的結構和分布領域來體現，國有經濟質的優勢主要體現在它占據國民經濟的命脈部門和關鍵領域，起著支撐整個國民經濟的作用。國有經濟的量即國有經濟的規模。國有經濟的規模不能太小，否則，就難以保證它在質的方面的優勢；但也不能太大，否則，它就會損害市場機制的功能。國有經濟應保持在適度的規模上。本文從世界國有經濟發展狀況的比較展開分析，并從中獲得一些對我國國有企業改革有益的啟示。

一、國有經濟發展的規律及三個方面的“不同性”

1.市場體系的發育和成熟程度不同。國有經濟的基本功能之一是校正市場缺陷。因此，市場體系的發育和成熟程度是影響國有經濟規模的一個重要因素。在市場經濟形成時期，市場機制不健全，市場失靈現象比較多，政府對經濟的干預程度相對大一些。此外，在經濟發展的初級階段，政府干預經濟的方法和手段也比較簡單和單一，開辦國有企業就是慣用的方法和手段之一。而隨著市場經濟的發展，市場機制趨于成熟，政府干預和調控的方法和手段日趨多樣化。

2.民間企業的發展狀況不同。國有經濟的規模與民間企業的實力和發展水平存在著直接關系。一般而言，民間企業實力強大，國有經濟的規模就相對小一些，其部門分布也相對狹窄和集中。反之，國有經濟的規模就相對大一些，分布就相對廣一些，以彌補民間經濟發展之不足。

3.對市場機制和非國有經濟的觀念不同。在發達國家，人們對市場機制和非國有經濟充滿信任感，并將絕大部分經濟活動賦予市場，國有經濟的作用一般僅限于彌補市場缺陷。而在發展中國家，特別是在其經濟發展的早期階段，人們對市場機制和非國有經濟普遍抱有一種懷疑的態度，政府在經濟政策上則采取諸多抑制私營企業發展的措施，從制度上人為地提高國有經濟的比重、降低非國有經濟的比重。

二、20世紀80年代中期以來國有經濟整體規模趨于縮小

一個更為重要的事實是，國有經濟在整個國民經濟中的比重并不是一成不變的。從世界各國的總體情況看，20世紀70年代中期到80年代中期，國有經濟比例呈上升趨勢，1985年前后是世界各國國有經濟比重最高的年份，隨后呈明顯下降趨勢。國有經濟比重的下降，主要原因有三個：

1.國有企業經濟效益普遍不如私有企業。這是國有經濟比重下降的基本原因。從理論上分析，國有產權具有克服外在性、照顧社會整體利益、校正市場失靈的優勢。但是，它同時又存在所有權難以人格化、所有者約束脆弱、委托——代理問題不易得到解決等制度性缺陷，這些缺陷必然帶來經濟效率上的損失。私有產權的優勢和缺陷正好與國有產權相反。由此得出的一個邏輯結論是：只有在私有企業不愿從事的領域，國有企業的進入才是必要的，這實際上是以經濟效率的某些損失來換取社會整體利益的增進；否則，國有企業就不應該進入，或者應該退出。

2.國有經濟的功能領域發生了變化。事關國民經濟和社會發展全局的關鍵性領域或國民經濟的命脈部門是國有企業分布的基本領域。但是，什么是關鍵、什么是命脈并非固定不變，而是在不同時期有所不同。在工業化和社會化大生產發展的初期，郵電、鐵路等曾是大工業發展的關鍵；隨著工業化的深入發展，礦山、能源、鋼鐵等基礎工業又成了國民經濟發展的關鍵；隨著國際競爭的加劇，在一定時期，諸如汽車、飛機和某些機電產品又成了國民經濟的支柱產業和關鍵。但隨著科學技術的蓬勃發展，上述許多工業部門的重要性已相對下降。

3.技術發展使得原來一些自然壟斷性部門適合于競爭性經營，從而一改國有企業壟斷經營的局面。這一點在電信領域表現得最為明顯。20世紀80年代之前，世界電信體制基本都是政府壟斷模式，戰后科學技術的飛速發展帶來了電信體制的變革。電信技術在光纖傳輸、數字微波、蜂窩移動和衛星通信各個領域的發展不斷削弱電信自然壟斷的基本性質；電信固定成本的大幅度下降，使得沉淀成本不再是進入的障礙；微電子技術、計算機技術與通信技術的融合，降低了產業之間的門檻，促進了產業融合和競爭；信息日益成為最重要的生產要素，電信需求迅猛增長，這又使得電信網絡投資的回收期大大縮短。總之，技術發展和產業融合徹底打破了政府壟斷經營的神話，為私人企業進入電信領域奠定基礎。技術的飛速發展，使得國有企業分布的傳統領域，即基礎設施領域，出現了明顯的民營化傾向。

三、世界國有經濟發展現狀給我們的啟示

目前我國的國有企業改革已不可逆轉，世界其他國家國有企業發展的實踐也為我們提供了很好的經驗和借鑒。世界銀行專家指出，應該防止在匈牙利、俄羅斯和亞洲許多國家所發生過的影子私有化、“自發私有化”所帶來的國家資產“冰棍效應”。2004年8月初，香港中文大學郎咸平教授猛烈抨擊了一些特權人物鉆法律空子、通過“自定價格”“合法”地將國有資產轉化為“私人”財富，在“國退民進的盛宴中狂歡”的行為中，引發了一場關于國企改革的社會輿論“震蕩波”。借鑒其它國家國企改革的經驗，我們認為我國的國企改革必須采取以下措施：

1.國有資產改革需要改革決心和制度保證。產權改革是利益博弈，偏好尋租活動的政治——經濟勢力會千方百計阻撓對自己的“革命”。市場經濟發展和民主政治之間存在的互動關系要求干凈徹底的制度轉換，而后者又需要具有堅強決心和進取心的政府，否則，改革將寸步維艱。諾思強調，“國家是以較高的效益和較低的交易成本提供產權的保護與強制力的一種制度安排，國家并不是中立的，它決定產權結構，因而最終要對造成經濟增長、衰退和停滯的產權結構效率負責”。熱若爾·羅蘭也認為，“沒有以適當的制度為基礎的自由化、穩定化和私有化政策，不大可能產生成功的結果”。

2.產權改革必須一攬子展開和循序漸進。產權制度變遷必須系統推進。按照匈牙利經濟學家亞諾什·科爾內的經濟改革理論，產權改革必須配套展開，不能單項突進，逐項分拆和分階段實施危害甚大。所以在國企改革中：首先，要建立健全法律體系。俄羅斯在產權改革過程中一直比較重視立法，先后頒布了數以千計的法律法令，形成了一整套私有化調節法律體系。通過制訂規劃，建立公正的資產評估、審計、金融服務體系，建立統一、公開競爭的產權交易規則和產權市場，達到既不排除MBO方式，又防止內部人非法控制；既抑制腐敗滋生、減少國有資產流失、保證最大公平性，又追求效率最優化。其次，必須制訂明確的戰略規劃。對國有企業產權改革要分清輕重緩急，避免缺乏整體思路和協調動作所導致的顧首不顧尾、相互掣肘的局面。為此，需要對價格、財稅、金融貨幣、外匯、外貿、就業、社會保障體系、職業經理人才市場等進行配套改革，各領域、多部門、全方位、立體化協同作戰才能取得較好效果。再其次，必須建立適當的社會保障體系。產權改革肯定會對職工及其他相關利益人產生沖擊，要對產權重組過程中可能對生產、就業、社會保障等造成的沖擊制訂應對預案，建立必要的合理保障，以減少改革阻力并爭取廣泛支持。最后，產權改革必須因地制宜、逐步推進。產權改革涉及面廣，各部門、各地區的情況截然不同，各種利益盤根錯節，牽一發而動全身。必須在大的政策和法律框架范圍內，對一些相互矛盾的政策和法規，根據各地不同情況加以理順，妥善處置、順序推進。

3.產權改革要與公司治理結構協調兼顧。產權轉變是建立現代企業制度的必要條件，但并不是充分條件。私有化之后的公司化（公司治理結構即企業控制權）是保證私有化成功的關鍵，否則，從國有制脫胎而來的新興企業難以適應市場競爭，從而難以生存。雖然早在1993年通過的俄羅斯國有財產委員會制訂的《開放型股份公司示范章程》及1995年通過的《俄羅斯公司法》等一系列文件中，對股份公司注冊、股東會、監委會、董事會和總經理等基本關系均做了明確規定。但隨著高級經理層所擁有股份的顯著上升，經理層逐漸控制了董事會。“內部人控制”即經理掌握著公司控制權成了俄私有化的突出特征。這是俄私有化之后企業難以吸引到外部股東、資源改造和提升以及許多企業經理層將企業資產轉移到境外的重要原因之一。可見，現代公司治理結構的完善是繼產權改革之后解放生產力的重要一步，兩者必須有機結合起來，缺一不可。

4.產權改革要積極借用外力。吸引外部資金是解決企業內部私有化資金來源不足、加快資產重組、完善公司治理結構的重要條件。俄羅斯私有化初期過分強調公平和照顧內部職工利益，結果造成了嚴重的內部人控制結構，企業外部資金（包括外資）進入艱難而導致私有化資金嚴重匱乏，外國投資對企業私有化改造的貢獻很小，同時也抑制了外部智力（管理者）參與改善私有化企業的管理。在跨國并購快速發展并成為跨國投資的主要方式條件下，通過鼓勵外資、并購、持股等方式參與國有產權改革不失為加快國有企業民營化的有效途徑。當然，對核心戰略產業及企業的控股和參股還是需要內外有別，避免為外資所控制和壟斷，以維護國家經濟安全。例如遼寧的“機床”和“鼓風”等具有我國核心戰略的企業就限制外資不能超過30%。此外，還需要處理好國企“靚女”先嫁或“靚女”不嫁的關系，保證國家和企業的根本利益。

（作者單位：沈陽師范大學國際商學院）