“公交優先”政策落實中的問題及途徑

“公交優先”的含義，要先了解城市公共交通的概念，這樣才能更好地認識“公交優先”。城市公共交通是以城市中供公眾乘用的、經濟方便的各種交通方式組成的公共客運交通行業。“公交優先”源于上世紀60年代末的巴黎，巴黎市區交通也因私人轎車的急劇發展而擁堵不堪，從中總結經驗教訓，在世界上率先提出了“公交優先”戰略，大力發展公共交通，極大地緩解了城市交通問題，方便了市民出行。城市公共交通作為重要的城市基礎設施，是城市應具有的基本功能，屬城市基礎設施的一部分，是關系國計民生、讓普通公眾受益的社會公益事業。由此可見，公交優先并非是一種特權，而是對不同利益群體所采取的政策措施，其代表的是廣大公眾的利益，其實質是“人民大眾優先”，其意義是實踐“三個代表”重要思想的重要措施和體現社會公平的公共政策。

一、我國城市優先發展公交的普惠性

1.公交優先可以提高多種資源的利用效率。公交大客車的道路利用率是自行車的4倍，是小汽車的10多倍；小汽車

人均占用停車面積相當于公共交通的16.6倍。在城市道路與停車場面積條件有限的情況下，公交車可最大限度地提高使用效率；在交通能源的消耗方面，小客車平均每運送一名乘客的耗油量相當于公共汽車的4.5倍。

2.公交優先可以降低污染，改善城市環境。大多城市空氣污染中，汽車尾汽污染占50%，公交大客車每運送一名乘客所造成的尾汽污染是小客車的10%。廣泛使用大公交客車，限制其他機動車輛的使用，可以有效地降低空氣污染的程度，改善市民生活環境質量。

3.公交優先是解決低收入人群出行難的基本保障。世界范圍的研究表明，對低收入家庭而言，交通費占收入的10％至12％，超過12％就成為負擔了。為低收入人群提供低價優質的公共交通服務，也體現了社會公平。

4.公交優先可以推進城鎮化的快速發展。目前，每年有1800萬人從農村遷往城市，每年城市新增建筑面積大約有10億平方米。伴隨著城市規模的擴大，城市公交相應的拓展，城市居民的出行更方便了，而且更重要的是通達公交車的地區社會經濟發展比沒有通達公交線路的地區經濟發展要快得多。

二、公交企業存在困難的原因分析

目前，城市公共交通滯后直接導致了個體交通特別是小汽車的增長，雖然小汽車是一種方便、快速、自主的交通方式，但在城市有限的空間和有限的道路資源條件下大量使用小汽車，交通擁堵不可避免。由此也帶來環境惡化、能源緊張、生活質量下降等經濟社會問題。以金華市公交為例，金華公交目前擁有總資產1.15億元，年產值9300萬元，營運車輛450多臺，客運人次7000多萬人次，行駛里程2800萬公里，營運線路5l線。公司先后榮獲“全國先進基層黨組織”、“全國文明單位”等八項國家級榮譽和十多項省級榮譽以及七十多項市級榮譽。經過幾年的快速發展，基本形成了市區縱橫交錯的公交線路網絡，不斷滿足市民出行需求，現已成為市區一道亮麗的風景線。然而近年來，金華公交在發展過程中遇到了不少困難和問題，企業生存狀態上的弱勢使各種“負效應”迅速在城市公共交通體系中延伸擴大。長期虧損使公交企業不得不放緩公交車輛的更新速度，延長發車間隔和減少發車密度，大力推行減員增效，公交的整體服務水平呈下降態勢，群眾對于公交優先的呼聲很高。公交的困難和問題，歸根到底是公交優先政策還沒有得到真正的貫徹落實。主要遇到了四大困難：

1.個性化交通工具膨脹發展，導致公交的出行分擔率過低。由于人民群眾生活水平的提高和交通出行方式的多樣化，電動車、私家車等個性化交通工具不受約束的膨脹發展，致使客流人次逐年下降。且城鄉公交因部門利益人為分割，城區公交發展受到極大制約，導致公交的出行分擔率過低。據統計，目前金華全市汽車、摩托車等機動車數量已達80多萬輛，市區在冊登記的電動車有4萬多輛，但實際道路上行使的電動車有近10萬輛，其中多為無證超標的電動摩托車。同時與3年前相比，市區公交車平均運行時速從20公里下降到16公里，幾乎與自行車的平均出行速度相當，大大低于小汽車出行速度20公里／小時。金華公交客運分擔率在城市客運體系中的比例不足10%，公交車的速度慢是乘客選擇其它交通方式的主要原因。

2.政府對公交投入嚴重不足，影響和制約公交的健康發展。“十一五”期間，公交硬件設施投入預算將超過1億元。但是由于政府投入嚴重不足，所需資金基本上靠企業融資或自籌資金解決，已嚴重影響和制約了城市公共交通的健康發展，同時公交線網覆蓋不均衡問題日益突出。受規劃滯后等因素影響，金華市區沒有大型公交樞紐站或停車場，市區公交線路重復率很高，營運線路過長，而城市邊緣、新建小區、街道的公交線路卻過少，既大大降低了公交對長距離出行乘客的吸引力，又直接導致居民出行難，在無形中還增加了公交運營成本。

3.政府財政補償機制沒到位，致使公交企業“步履維艱”。自2003年以來，公交企業連年存在不同程度虧損。主要原因是油價上漲、勞動力成本等經營成本上升較快，基礎設施投入較大，加上政策性因素增加成本，致使公交企業“步履維艱”。公交優先的戰略提出了好幾年，但由于沒有具體的、可操作的政策依據參照，個別政府部門在實施過程中也沒有真正確立公交優先的理念，沒有把公交優先擺上重要議事日程。各部門支持和配合的力度也有待加強。

金華公交存在的問題不是一個個體現象，而是全國性、全行業的問題。公交企業面臨的問題歸根到底是城市公交的定位不清，政府在其中角色不明。按照現實情況，公共交通雖然屬于公用事業性質，但也是一個獨立核算、自主經營、自負盈虧的企業法人，片面地強調公益性或市場性，都會偏離公交的本質，長期處于虧損狀態，不僅公交企業的生存與發展面臨困境，最終受害的是老百姓。讓公交企業實行保本微利經營，這既能體現公益性、公用性，又能體現企業特性，對政府、社會、企業和乘客都是共贏的。

三、落實公交優先政策的途徑

公交優先不僅僅是城市交通發展的現實抉擇，更是一項惠及群眾的民心工程。城市公交是老百姓眼中的“草根交通”，公交優先就是百姓優先，就是為普通城市居民和外來打工者提供方便、迅速、準時、經濟和安全的出行服務，這體現了政府“以人為本”的執政理念。因此我們認為公交優先既是政府的事，又是企業的事，必須以戰略的眼光認真對待，以科學、發展的觀念認真謀劃，以百倍的努力去爭取。只有這樣，公交優先才不會是一句空話，老百姓也才會得利。2008年元月，金華市人民政府辦公室下發了《市區優先發展城市公共交通實施意見》，標志著金華市實施公交優先將有法可依。從站場設施的規劃建設到各種補貼免稅政策，將對公交發展進行多方面扶持。

1.提供財政支持。加大公交停保場、換乘中心、首末站的建設力度。金華市人民政府《意見》指出，“十一五”期間，市財政將公交停保場等基礎設施建設列入年度政府投資計劃，安排專項資金給予補貼；并采用市場運作方式，在新區開發建設和舊城改造以及車站、大型商業中心、文化娛樂場所、旅游景點、體育館以及萬人以上的居住小區建設中，公交場站應作為配套項目同步設計、同步建設、同步竣工，公交場站建設經費納入工程總概算。按照金華市城市發展戰略要求，以公共交通為核心，編制城市綜合交通體系規劃和城市公共交通專項規劃，建立以公共交通為導向的城市發展和土地配置模式。城市公交行業行政主管部門定期對規劃實施情況進行監督檢查，將經費納入財政預算。

2.規范補貼制度。建立科學、規范的扶持政策，財政、物價部門要建立規范的公交企業成本費用評價制度和政策性虧損評估制度，劃分和明確政策性虧損和經營性虧損的范圍。對政策性虧損、社會性福利和完成政府指令性任務增加的支出，由政府視財力給予專項經濟補償。同時公交企業可以參照服務業享受優惠政策及相關的稅費減免和技改優惠政策。

3.實行路權優先。開辟公交車專用道路，把公交專用道路建設作為城市道路建設的重點內容和實現“公交優先”的主要載體，條件允許的市區主干道應同步規劃、建設公交專用道。同時實行路口優先通行，合理設置公交專用逆行車道，有條件的路口增設公交車專用導向車道，提高公交車的運行速度和準點率，確保公交行駛權的優先。近日來，金華市區一環線上設立了近10公里的公交專用車道。行駛在專用車道上的公交車運行速度加快，市民乘車候車的時間明顯縮短。這是金華市實施公交優先發展戰略、給予公交優先通行權的重要舉措。

4.實行用地劃撥。應優先安排公共交通設施建設用地，城市公共交通規劃確定的停車場、保養場、首末站、調度中心、換乘樞紐等設施，其用地符合《規劃用地目錄》的，可以用劃撥方式供地，不得隨意擠占公共交通設施用地或改變土地用途。同時，大力推進港灣式公交停靠站建設，科學合理地布局公交車停靠站點。政府要加大投資公交場站設施建設的力度，加快中心城區交通節點建設，努力實現公交“零換乘”。

5.加大科研投入。積極建設智能公交指揮系統，鼓勵公交企業采用高新技術和先進科技成果，建立公交GPS智能調度系統、完善公交IC卡系統、推廣使用壓縮天然氣燃料，并給予優先立項，優先支持，提高公交車輛運營的科學化水平，增強適時調度能力，及時處置突發性事件。

6.從被動到主動。樹立公交優先期意識，盡快把落實公交優先擺上重要位置，實現從被動引導向主動服務轉變，實現管、辦分離，依法行政。同時，加大宣傳力度，并運用政策和價格調控手段，引導個體交通向公共交通轉變，嚴厲打擊干擾公交車正常運營以及非法營運等行為，努力在全社會范圍內營造公交優先的良好氛圍。

7.加強法制建設。從法制的角度保證公交優先，制定有關管理辦法，進一步明確公交規劃、建設和管理的各個環節，建立政府部門之間的長效協調機制，確保公交優先有章可依。盡快出臺并落實“公交優先”具體政策，加快建立配套政策機制。

（作者單位:金華市公共交通總公司）