新疆民族自治地方經濟立法的理性反思

[摘要] 民族區域自治制度是我國一項基本的政治制度。隨著我國經濟體制改革的逐步深入和社會主義市場經濟體制的確立，民族自治地方的經濟立法也逐漸展開，為數眾多的適應少數民族經濟發展要求的法規、條例相繼出臺，進一步鞏固和加強了民族區域自治制度，有效地保障了少數民族人民行使自治權。地方經濟立法在新疆的地方立法工作中一直占有突出地位， 為新疆經濟快速發展提供了法律保障。但也應看到地方經濟立法存在著缺乏立法調研和立法規劃、缺乏對經濟自治權的重視和民族自治地方經濟發展方面的立法不健全等問題。因此，今后新疆地方經濟立法要有前瞻性、實用性，以民族經濟立法為重點，規范地方經濟立法的制定權。本文探討了新疆民族自治地方經濟立法的對策，希望能夠拋磚引玉，為新疆民族自治地方的經濟立法盡綿薄之力。

[關鍵詞] 民族區域自治 新疆 地方經濟立法

一、新疆民族自治地方經濟立法存在的問題

經過長期的努力，我國少數民族自治地方的經濟立法取得了一定的成績，但是，由于這項工作起步較晚，與其他方面的法律法規相比還有較大的差距，也存在著不少問題:

1.缺乏立法調研和立法規劃

通過立法調研可了解社會的客觀狀況和立法需求，它是制定法律法規的基礎，也是相應法律法規能真正得以發揮效用的條件。立法規劃是保障法律法規相互協調、統一，使法律體系整體有效的重要環節。但現實中，少數民族自治地方在進行經濟立法時，由于缺乏深入細致的調研和規劃，隨意性大，造成了經濟立法匱乏且可操作性不強，以及法律體系內較為混亂的狀況。綜觀各民族自治地方人大制定的法規，幾乎都是綜合性規范，缺乏以解決某一方面問題，專門為適應民族自治地方經濟發展而制定的具有民族特點的單行條例。關于經濟方面的規定數量少，且主要是原則性規定，不具有可操作性，因而難以切實發揮調控經濟的作用。同時，由于各民族自治地方經濟發展政策不穩定，對經濟自治權的認識不夠清晰和準確，特別是對本自治地方的客觀條件和發展戰略缺乏始終如一的認識，致使制定自治地方經濟法規時缺乏明確有力的價值取向，造成立法上不統一，存在相互矛盾的局面。還需要指出的是在省與自治州、自治縣的一些明顯的權益劃分問題上，省直一些機關與有的自治州、自治縣的認識差距較大，使得民族自治地方的經濟立法受到阻礙。加強立法調研和規劃，深入了解本地實際協調各方利益是少數民族自治地方與經濟立法工作中迫切需要解決的問題。

2.缺乏對經濟自治權的重視

《民族區域自治法》第25條規定:“民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下，根據本地方的特點和需要，制定經濟建設方針、政策和計劃，自主地安排和管理地方性的經濟建設事業。”這是對自治地方的自治機關自主地安排和管理本地方經濟建設事業的自治權的規定經濟自治權是最基本的自治權之一，是民族自治地方的自治機關行使自治權的核心的問題，缺乏對經濟自治權的充分重視，成為制約自治機關行使經濟自治權的深層次、關鍵性因素。民族自治地方通過經濟立法，把經濟自治權最大限度地運用起來，制定符合社會客觀條件和民族經濟利益的法規，可以有力地推動民族自治地方經濟的發展。但是，就目前的情況來說，我國民族自治地方對經濟自治權的重視遠遠不夠，在以往的經濟工作中，大多數民族自治地方總是先要看上面怎么講的，文件怎么寫的，別人怎么做的，照搬照套，缺乏積極主動運用立法權實現經濟自治權的精神。到目前為止，民族自治地方制定了129件自治條例，209件單行條例，64件變通規定和補充規定中，著眼于改革、發展和體現市場經濟要求的內容少，而且為數不多的關于經濟方面的規定，大多數條款都是復制《民族區域自治法》的規定，沒能結合本民族、本地區的實際情況和發展需要作出具體規定，自主管理地方性的經濟建設事業的條款沒有體現出來，且缺乏可操作性。另外，在全國155個民族自治地方中，還有26個民族自治地方特別是5個自治區的自治條例尚未頒布，許多經濟活動領域尚未制定相關法規，嚴重影響了民族自治地自治機關行使經濟自治權，阻礙了民族自治地方經濟的發展。

3.有關民族自治地方經濟發展方面的立法有待健全

社會主義市場經濟體制的健全和完善是一個系統工程，其機制和作用的發揮有賴于各系統要素的協調。我們要加速發展民族自治地方經濟，就必須要有一個良好的投資環境，依靠市場機制和多元化的社會民間資本，加速經濟的發展。目前，有關這方面的法律制度非常缺乏，有待健全。綜觀現有的各民族自治地方制定的單行條例，缺乏鼓勵、扶持少數民族自治地方企業走向市場的內容;缺乏扶持民族自治地方鄉鎮企業，推進農村改革的內容;缺乏發展個體、私營企業等非公有制經濟，通過發展第三產業，調整和優化本地區的產業結構，緩解經濟生活中的深層次矛盾和促進少數民族自治地方經濟快速發展等方面內容;缺乏運用特殊政策，引進外資和技術，引進人才，招商引資，建立經濟開發區，改變單一經濟結構等方面的內容;缺乏有關生態環境保護，基礎設施建設等方面的內容等等。由于以上一些重要法規的缺乏，造成自治地方的經濟法制很不健全，也難以形成經濟發展所需的良好的法制環境，這都是民族自治地方在今后的立法工作中需要加以重視和完善的地方。

二、完善新疆民族自治地方經濟立法的建議

少數民族自治地方經濟立法是一個全方位的長期而復雜的工程，鑒于我國少數民族自治地方經濟立法存在的不足，筆者提出以下一些建議，以供參考:

1.新疆民族自治地方應做好經濟立法的調研和規劃

針對當前我國少數民族自治地方對本地社會經濟狀況缺乏深入了解，且對經濟立法認識不統一，造成民族自治地方經濟立法較混亂的狀況，民族自治地方的自治機關應做好立法的調研和規劃，使民族自治地方經濟立法有序進行。各民族自治地方在進行經濟立法時，必須以深入調研為前提，然后要將民族經濟立法從綜合性法規中相對分離出來，單獨就有關民族經濟問題進行立法規劃，使之成為一個相對獨立的體系。在立法規劃中，要注意明確自治機關在經濟方面有權制定哪些單行條例，然后再制定民族經濟法規的規劃。在制定民族自治地方經濟立法規劃時，應依照民族自治地方的具體情況，全面審查行政法規、部委規章，地方法規對民族自治地方的適應情況，針對不適應現狀，按《立法法》第66條的規定，做出變通規定，報上級人大常委會批準。同時，民族自治地方在確定立法規劃時，應包括民族經濟立法的數量目標，以便使規劃更為具體，增強立法規劃的可操作性。

2.完善新疆民族自治地方經濟立法

針對當前我國民族自治地方經濟立法很不完善的現實，應加快立法步伐，制定以下一些方面的法規。第一，將西部大開發的基本政策法律化，從而創立有利于西部少數民族自治地方開發的客觀投資法律環境。第二，加強少數民族自治地方的基礎建設方面的立法，以改變民族自治地方交通、通訊等的落后狀況。第三，加強少數民族自治地方自然資源開發及生態環境保護方面的立法，努力建成有利民族自治地方生態環境保護和建設的政策措施的及法律體系，以促進民族地方經濟社會和生態環境的持續協調發展。第四，加強社會保障體制方面的立法，以促進民族自治地方的社會穩定。 第五，加強邊境貿易等方向的立法，以促進邊貿的發展。第六，加強引進外資，引進人才，招商引資等方面的立法，創造一個良好的法制環境，拉動經濟的快速發展，等等。總之，無論哪一方面經濟立法，都應以促進少數民族自治地方發展，保護少數民族權益為原則，根據各民族、各地區的具體情況制定相應的法律規范，健全民族自治地方經濟法律體系，為民族自治地方經濟的快速、健康、有序地發展創造一個良好的法制環境。

3.提高新疆地方經濟立法質量，健全立法聽證制度

立法質量的提高，要著眼于確立制度。聽證制度是現代民主制度的重要內容和必要程序，將聽證制度引入立法程序，可以拓寬立法吸取意見的渠道，從而確保立法的科學性和民主性。少數民族自治地方人民代表大會及其常務委員會要圍繞本地區的工作大局，根據經濟社會發展的客觀需要，特別是要適應建設完善的社會主義市場經濟體制的需要，進一步突出經濟立法這個重點著眼于確立制度、規范權責、保障權益，全面推進經濟法制建設。

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