統籌城鄉發展需制度政策與內部機制的結合

[摘要]城鄉矛盾一直是我國經濟發展過程中的重要矛盾之一，統籌城鄉發展對轉變經濟發展方式、構建新的產業體系有重大戰略意義，也是我國落實科學發展觀，構建和諧社會的必經之路。文章從理論上闡述了統籌城鄉發展的實質內涵，指出我國統籌城鄉發展不僅需要消除制度障礙，提供政策保障，還需建立鄉村內部動力機制。

[關鍵詞]統籌城鄉；城鄉差距；城鄉一體化；內部動力制

[中圖分類號]F290 ［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] １６７３－０４６１（２００8）12－００08－０3

一、統籌城鄉發展的內涵

改革開放以來我國經濟迅猛發展，已跨上新臺階，我國一些大城市作為經濟增長極，已在技術、經濟方面較其它地區具有先進性，起到支配作用，并吸引著生產要素的集聚。但根據區域經濟發展的增長極模式[1]，這種集聚帶來經濟效益的同時，卻一方面，造成了城鄉、區域和經濟社會發展的不平衡，另一方面隨著集聚的不斷增強也會給增長極地區帶來規模不經濟。從過去的二元經濟結構，可以看出城市的快速發展并沒有拉動農村地區同步發展，農村與城市的差距越來越大，基礎設施的不同，消費水平的差異，農民與市民的差別使農民有危機感，缺乏積極性，積累的問題也一天天增多。

眾多問題使我們應當從原來重視極化效應轉變為重視極化效應與擴散效應的結合，讓發展較快的地區帶動發展較慢的地區，縮小區域間差距。這正是提出城鄉統籌發展戰略的原因，它成為扭轉我國長期以來“重城輕農、重工抑農”的發展思想，也成為解決“三農”問題，構建和諧社會的必經之路。所謂城鄉統籌發展戰略是指在科學發展觀指導下，把城市與農村統籌起來進行思考，謀劃城鄉協調發展的基本戰略，既要解決城市問題，也要解決農村問題，發揮二者的互動作用。其基本含義和目標，就是堅持全面、協調、可持續的科學發展觀，以發展為本質，以統籌為要求，以農村為扶持重點，以政策為手段，以市場為資源配置方式，實現城鄉經濟社會的良性互動，協調發展，把整個國民經濟引導到協調、快速、健康發展的軌道上來[2]。

城鄉統籌是科學發展觀中最重要的統籌之一。統籌城鄉經濟社會發展，推進現代農業建設，全面深化農村改革，大力發展農村公共事業，增加農民收入，也是我國解決“三農”問題的戰略方向。但要切實通過城鄉統籌促進鄉村經濟發展，實現城鄉一體化，必須首先認識到統籌城鄉發展既不是犧牲城市的發展來換取鄉村的發展，也不是拉平城鄉發展水平。當前，我國仍然處于加速發展期，各種要素向城市聚集是主流趨勢，體現了資源優化配置的要求。城鄉差距在相當長時期內將存在，甚至可能進一步強化。統籌城鄉發展關鍵在于發掘鄉村自身潛力，與城市建立良好的互動機制，讓鄉村發展跟上城市發展的節奏，但這也需要有相應的制度和政策的配合。因此統籌城鄉發展需要內因和外因的結合，一方面要進行制度創新，消除制度障礙，給予政策支持，另一方面要從三農的內部挖掘潛力，調動鄉村積極性，形成促進城鄉統籌發展的內部動力機制。

二、統籌城鄉發展的制度創新

城鄉二元經濟結構，主要是由一系列制度改造的。想要改變這一現狀，必須從深層次體制變革上入手，通過改革的辦法，破除城鄉統籌發展的制度障礙，廢除城鄉之間不平等的制度、體制、機制和政策，建立有利于城鄉統籌發展的制度體系。具體應當在以下幾個方面進行制度創新。

1.城鄉土地住房產權制度和流轉制度的統一或銜接。我國農地產權存在較多的問題，主要體現在農村土地所有權主體混亂，產權界定不明；土地使用權流轉受到的限制較多；征用土地時農民利益易受到侵犯等。這需要：建立城鄉統一的產權制度，包括建立城鄉統一或銜接的土地產權制度、土地使用權和所有權流轉制度、住房產權制度、資金產權制度等[3]。統籌處理好城鄉土地使用的關系，切實保護農民利益，杜絕非法占用土地特別是基本農田。在依法征地時，應同步解決好失地農民的出路問題。在農村土地流轉中，必須始終堅持“依法、自愿、有償”的原則，建立和完善土地流轉機制，規范土地流轉行為，堅決制止“低進高出，層層克扣，以地生財”的損害農民利益的行為。在土地征用制度中可提高征地補償標準、縮小國家公益事業征地范圍、探索農民以土地入股建立長效發展的機制等。

2.建立農產品補貼制度和價格保護制度。在沒有農業補貼制度時，農民負擔很重，收益卻很低，致使農民生產積極性下降，許多耕地荒廢或流轉。近年我國取消了農業稅、牧業稅和特產稅，同時建立農業補貼制度，對農民實行糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農業生產資料綜合補貼等，減輕了農民的負擔，極大的促進了農民生產積極性，糧食連續四年增產。今后還需擴大補貼規模和范圍，提高補貼標準，完善農業科技推廣和服務體系，鼓勵農村發展行業組織或行業協會，及時提供農產品市場供求信息等。

3.建立城鄉統一的戶籍制度。1958年1月，全國人大常委會第91次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了我國城鄉人口管理的基本制度。按照這一制度，我國將全部人口劃分為農業人口和非農業人口，嚴格限制人口流動和農轉非。同時，戶口決定人的身份和相關待遇，城鄉居民開始享受不同的待遇，具有不同的發展機遇。這種身份代代相傳，只有少數農村人才通過招工或考大學等方式才可由農民變為市民。隨著我國經濟的發展，城市化進程的推進和新農村建設的實施，這種制度的弊端越來越明顯。一方面，大量由農村流向城市的農民工權益難以得到保障；另一方面，高素質的城鎮人口難以流向農村。而人口的雙向流動和農村人口結構的改善是促進城鄉融合的重要渠道。因此，必須制定新的對全體公民實行平等待遇、無身份歧視的人口管理辦法。這并不是簡單地廢除農業戶口和非農業戶口問題，而是從市場經濟發展的需要出發，革除阻礙農村發展和形成城鄉隔離的根本制度障礙。然而，由于我國人口眾多，國情復雜，戶籍制度的改革必須與城鄉一體化進程相吻合地逐步推進，目前可借鑒的方法包括：按照國際慣例，建立城鄉統一的以身份證管理為核心的人口流動制度和戶籍管理制度，但這需要較長時間才能實現；通過“三保障”、“兩放棄”（即：在農民自愿放棄農村耕地的承包權和宅基地的使用權時，保障他們能在城市二、三產業就業；能在城市擁有自己的住宅；能夠享受城市居民享受的社會公共服務），使部分農民真正實現市民化，促進城市化的發展[4]；以居留地地址及對地區的貢獻值（如：納稅情況）作為戶口登記的依據，消除因身份而產生待遇差別。

4.建立城鄉統一的就業及福利保障制度。如建立城鄉統一或銜接的勞動擇業制度、就業和失業登記制度、就業保障制度等；建立覆蓋城鄉的人才和勞動力服務網絡，逐步取消“農民工”稱謂，最大限度地減少農民進城務工的就業成本，提高全社會勞動力資源的配置效率[5]；逐步建立城鄉統一的養老和醫療保障制度、最低生活保障制度和教育制度等，拓寬社會保障覆蓋范圍，把農民工納入社會保障范圍。這有利于消除妨礙城鄉勞動力流動、轉移的種種制度性壁壘，促進城鄉一體的勞動力連鎖市場的形成。

三、統籌城鄉發展的政策支持

鄉村財政能力弱，農民意識淡薄，沒有政府強有力的扶持，難以得到快速發展，因此政府為城鄉統籌發展提供政策上的支持是必不可少的。

1.統籌城鄉產業發展，充分發揮城鄉各自比較優勢，發展城鄉特色優勢產業，形成產業分工協作，加強經濟協作和交流。統籌城鄉產業發展是實現統籌城鄉發展的基礎，它首先需要制定城鄉產業統籌發展的總體規劃，明確指導思想、基本原則、發展目標、總體思路、重點行業、重點地區、重點企業和保障措施等；其次，需要建立城鄉產業統籌發展的利益機制，如建立城鄉產業發展品牌共享機制、上下游產業間的利益共享機制等；第三，需要建立城鄉產業統籌發展的互動網絡，如建立城鄉產業連鎖網絡，大力發展橫跨城鄉的產業集群；第四，需要開展城鄉產業統籌發展的項目布局，適當增加農村的產業項目，或促進城市項目向農村輻射；第五，需要營造城鄉產業統籌發展的寬松環境，如放寬農民創業的行業準入條件，降低農民創業的門檻，建立農民進城創業的援助機制，設立統籌城鄉居民創業的信息服務網絡，增強農民的就業競爭力等。

2.統籌城鄉基礎設施建設，適度加快農村基礎設施建設，改變其落后狀況，吸引資金、技術、項目、人才等城市富余要素向農村聚集和流動。這需要加大對農村基礎設施建設的投入，扎實推進新農村建設；立足改善農村生產生活條件，按照統一的政策和安排，推進城鄉交通、通訊、供電、供水、供熱、供氣等基礎設施建設[6]。在這一點上，國家和地方財政需將主要任務承擔起來，在財政上給予支持。編制城鄉基礎設施建設計劃時，應對農村基礎設施建設予以傾斜，逐步增加國家和地方財政投資農村基礎設施建設比例。

3.統籌城鄉公共服務。在統籌城鄉發展的大背景下，農村基本公共產品直接關系到農民的生存權和發展權及農村社會的長治久安。因此，要在為農村提供基礎設施的同時，把財政支農的重點放在為農民提供基本公共服務上[7]。按照公平標準開展城鄉公共服務，增加對農村的財政投入和轉移支付，加強對農村的公共服務，開展城市對農村的幫扶，尤其是保障農民的基本教育、基本醫療、基本社保和基本設施的支出[8]。

四、鄉村內部動力機制的建立

在統籌城鄉發展中，難點在于農村的發展，農村工作千頭萬緒，面臨的矛盾紛繁雜，加快農村經濟建設步伐，既需外力支持，但主要還需要自力更生。無論是支持城鄉統籌發展的制度還是政策，都需要最終轉化為內部的動力機制，只有內因充分利用外因，才能真正推動城鄉共同發展。這種機制的建立，要以調動農民和鄉村干部積極性為重點．通過減輕負擔和增加收入，把城鄉居民的積極性引導到發展農村經濟上。

首先，要調動農村干部積極性。黨在農村各項政策的落實，加快經濟社會事業發展的各項措施與戰略構想，都必需依靠農村干部努力來實現。在發展農村經濟的諸多因素中，干部隊伍的結構和素質狀況及工作的積極性起著關鍵決定性作用，恰當的農村干部選拔和培養體制至關重要，這需要推進有利于統籌城鄉發展的體制改革。一是推進農民權益組織變革，提高農民的組織化程度，培育農村自治組織；二是推進干部管理制度改革，重視農村基層干部的培養和提拔、加強上下級之間的干部交流；三是通過培訓、教育、參觀學習，提升農村干部的整體素質。

其次，要充分調動農民的積極性。作為主力軍的農民，是農村經濟發展的真正內部動力源，他們的參與和推動是實現城鄉統籌的關鍵，而這需要有利益的驅動和制度的保障，去除農民對農村經濟改革和發展的擔憂。首先，在思想宣傳上，要以農民利益為重，聯系農民的生產生活實際，圍繞利益做文章，合理科學地確定農民應承擔的法定義務，減輕農民的經濟責任與義務。其次，在制度保障上，要充分考慮失地農民的生存和就業問題，提供基本生活和醫療保障，從培訓、信息服務、金融服務等多個環節給予就業幫助。

第三，根據自身特點選擇恰當的發展模型，形成特色產業，與城市建立良好的互助機制，相互依賴，共同發展。農業和農業特色產業的發展是農村內部動力的傳送帶，是形成內部動力機制的核心要素，是農民增收的保證，村干部必須從農村和城市的實際出發，找到產業突破口，以此為依托，實現城鄉協調發展。同時，加強城市文化與農村文化的交流與整合，培養、吸引、留住農村各類人才，努力提高農民科技文化素質，切實增強農村經濟社會發展后勁。

五、總 結

解決“三農”問題，統籌城鄉發展應當從制度、政策和內部動力機制三個方面入手，從制度上消除障礙，從政策上給予支持，從機制上創造動力。而其中最重要的是內部動力機制的建立，農民和鄉村干部應當在充分理解制度和政策的基礎上，發揮自己的能動性，選擇恰當的發展模式，主動與城市建立連接紐帶和互助機制，吸引人才，只有這樣才能有效實現城鄉統籌發展。

[參考文獻]

[1]孫久文.區域經濟學[M].北京：首都經濟貿易大學出版社，2006.

[2]孫成軍.超越“三農”障礙——如何破解中國城鄉統籌發展的難題[M]. 長春：東北師范大學出版社，2004.

[3]李佐軍.統籌城鄉發展的政策建議[N].中國經濟時報，2007-7-16.

[4]林 凌.“三保障、兩放棄”:一種可供選擇的統籌城鄉改革模式[J].農村經濟，2007， (12): 3-5.

[5]呂露光. 加強城鄉交往統籌促進社會和諧發展[J].特區經濟，2007，(11): 150-152.

[6]武吉海.立足城鄉平等 促進農村發展[N].經濟日報，2007-11-13.

[7]王宗禮.現階段如何統籌城鄉發展[N].甘肅日報，2006-9-7.

[8]肖金成.新農村建設與城鄉統籌[N].經濟日報，2007-11-13.

The Unified Development of Urban and Rural Areas Requires Combining Institutional Policy and Internal Mechanism

Jiang Guihuang1，2

(1.Institute of Industrial Economics CASS，Beijing 100836，China；2.Beijing City University， Beijing 100083，China)

Abstract: Urban and rural contradictions have always been one of the important contradictions in the process of China's economic development. The unified development of urban and rural areas is significant for changing economic modes， establishing a new industrial structure， building a harmonious society and adopting the concept of scientific development. Based on the theory of coordinating urban and rural development combined with the analysis of China's urban and rural development， this article puts forward that the unified development of urban and rural areas requires not only eliminating institutional obstacles and offering supporting policies， but also establishing a rural internal dynamical mechanism.

Key words:unified development of urban and rural areas；urban-rural gap；the integration of urban and rural areas

（責任編輯：張丹郁）