地方政府公共事業委托代理型管理方式的建構途徑探討

[摘 要]基于委托代理的地方政府公共事業管理方式創新，需健全地方政府公共事業委托代理運作招投標管理機制，完善地方政府公共事業委托代理運作合同保證制度，創新地方政府公共事業委托代理運作激勵約束機制。

[關鍵詞]委托代理；地方政府；公共事業；管理方式

[中圖分類號] F21[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2008)10-0046-05

※基金項目：國家社科基金項目《政府公共事業的管理績效評估與模式創新研究》(05BZZ014)階段性成果。 委托代理理論是新制度經濟理論中最具方法論和規范性的流派之一。建構地方政府公共事業委托代理型管理方式，是推進地方政府公共事業管理方式創新的必然選擇。實現這一目標，就要健全地方政府公共事業委托代理運作招投標管理機制，完善地方政府公共事業委托代理運作合同保證制度，創新地方政府公共事業委托代理運作激勵約束機制。

一、健全地方政府公共事業委托代理運作招投標管理機制

健全地方政府公共事業委托代理運作招投標管理機制，就是要加強地方政府公共事業委托代理運作評標專家管理，規范評標程序，采取科學的評標方法，健全社會監督機制。

1.加強評標專家管理

首先，注意提高評標專家的素質和修養，加強對評標專家的培訓、考核、評價和動態管理。地方政府可以每年組織一次或幾次評標專家的培訓，規定未經培訓或培訓考核不合格的，不得擔任地方政府公共事業評標專家，同時建立健全評標專家考核評議制度。在評議的過程中，要真抓實干，防止“走過場”和流于形式主義；要對被評議的專家在一定時期內的評標工作進行清查，把對個案的定性分析和對總體的定量考察結合起來，對于在評議中發現的問題，要及時給以指出并予以糾正，對于評議不合格的專家，應取消其評標專家資格，決不能做“好好先生”。[1]

其次，地方政府部門可以采用隨機抽取方式抽取評標專家，對于技術復雜的特殊的地方公共事業招標項目，也可以采取直接指定的方式選擇評標專家；要嚴格執行地方政府公共事業評標回避制度，對于與評標項目有切身利害關系的專家，應盡量避免其參與評標工作；要做好評標專家名單的保密工作，對泄露專家情況的，要追究有關人員的責任。此外，需要注意的是，政府部門的行政人員不得作為評標專家參加本地區所管轄范圍內的項目的評標工作。

再次，地方政府公共事業評標專家要嚴格執行有關法律法規和規章，按照規定的程序和招標文件載明的評標方法進行評標，不受任何單位和個人的非法干預。評標工作應嚴謹、客觀、科學，并達到應有的深度，對地方公共事業招標人提供的清標結果要認真復核、全面評審，切實保證評標工作的有效性。

2.規范評標程序

根據我國的實際情況，地方政府公共事業招投標工作的基本程序可以分為初步評標，詳細評標和結束評標三個階段。

(1)初步評標。該階段的任務主要是：①評標專家審查地方公共事業投標文件，審查的內容包括：投標文件是否完整；是否存在計算上的錯誤；是否對招標文件的實質性要求和條件做出了完全響應。對于符合上述要求的，就確定為合格投標人。②對最低報價的投標進行評審，如果沒有完全符合招標文件的實質性要求，應按招標文件的規定界定為廢標和不合格投標。然后再對次低報價進行初評，以此類推，直到通過初審確定最低價合格標和次低價合格標為止。③對確定為基本上符合要求的投標，進一步核實有沒有計算和累計方面的錯誤。

(2)詳細評標。評標專家按照地方政府公共事業招標文件或者投標邀請書中規定的評標標準和方法，對投標文件進行詳細評審和比較，對設立標底的，還要參考標底，從而在合格投標人中選出中標候選人。

(3)結束評標。即評標專家向地方公共事業招標人提出書面評標報告，并推薦合格的中標候選人。如果招標人授權評標專家直接確定中標人的，評標委員會也可以在提出的書面評標報告中直接確定地方公共事業中標人。

3.采取科學的評標方法

自1979年招投標制度在建筑行業試行以來，建設部已頒發了規范有關項目勘探設計、施工、貨物、工程設計、房屋建筑和市政工程招投標的行政法規及其資質管理辦法共六部規章，各省市也陸續頒發了相應的地方管理辦法和實施細則。在這些行政法規和實施細則中都對評標辦法作了較為明確規定。到2001年，為加強對招投標工作的監督管理，原國家計委等七部委聯合發布了12號令《評標委員會和評標方法暫行規定》，該規定是各行業共同遵守的評標方法的通則。該辦法明確了三類評標方法：包括經評審的最低投標價法、綜合評估法或者法律、行政法規允許的其它評標方法。在該辦法規定的上述三種評標方法的基礎上，各部委根據行業特點又頒布了一些具體規定。例如，國家交通部針對公路工程勘察設計、施工、施工監理，水運工程機電設備、施工、勘察設計招投標管理頒布的部門規章中對評標辦法的適用范圍分別作了界定。[2]如表1所示：

資料來源：陳川生、沈力：《招投標實踐中不同評標方法的研究》，載《中國招標》2007年第20期。

在這種情況之下，要進一步提高評標方法選擇的科學性，就要解決好兩個方面問題，首先，解決好招標過程中過分重視報價的問題，可將地方政府公共事業招標工作分兩步進行。第一步為地方政府公共事業技術標的報送和評審，第二步為地方政府公共事業商務標(即報價)的報送和評審。只有在通過技術標的評審后，才有資格參加第二步商務標的評審。其中，在技術評審中應著重審查地方政府公共事業投標文件中是否嚴格按照招標文件各章節條款的內容和順序逐項作出實質性應答，投標文件中是否完全具備招標書中所要求的資料、圖紙等；地方政府公共事業投標文件中工期安排是否合理，是否滿足招標文件的要求；地方政府公共事業投標文件中提高的施工機械設備是否先進、齊全，針對現場實際情況，配置是否合理；施工組織機構和專業技術力量能否滿足施工需要；施工組織設計是否合理可行，主要施工方案是否合理有革新，主要安全技術措施是否安全可靠；工程質量保證體系是否全面、可靠。在商務標評審中，應著重審查投標文件中單價、材料構成及用量和水平是否合理，有無嚴重的不平衡報價；商務部分是否提出與招標文件中合同條款相悖的要求；地方政府公共事業投標人的信譽、業績、財務狀況等。其次，注意給評標專家留有充足的智力咨詢的空間和足夠的自由度。要充分信任和發揮專家的專業技術水平，并通過項目運行實踐對當時的評標專家進行評價和管理。

二、完善地方政府公共事業委托代理運作保證擔保體系

運用保證擔保手段推進地方政府公共事業委托代理運作的發展已是國外一種成熟的通行做法。為進一步規范我國的地方政府公共事業委托代理運作，應當建立符合我國國情的地方政府公共事業委托代理運作保證擔保體系。

1.宏觀上正確選擇保證擔保模式

目前，國際上工程擔保模式主要有兩種：美式高保額有條件擔保模式和歐洲無條件低保額銀行保函模式。其中，北美國家采用的主要是高保額有條件模式(由專業保證保險機構擔當保證人)，而歐洲和國際商會采用則是低保額無條件模式(見索即付.由銀行和專業保證保險機構擔當保證人)。

借鑒歐式低比例保證和美式高比例保證的經驗，并結合我國的現實狀況，建議逐步建立一種適合我國國情的保證模式，即適當比例的有條件合同保證模式：

投標保證擔保額應不低于合同價格的20%，上限為80萬元；近期履約保證的保額不少于主合同價格的20%，條件成熟時可以提高到25%～50%。

由銀行和信用保證公司并行作為地方政府公共事業委托代理運作合同保證的保證人。作如此選擇，原因是：自我國上個世紀80年代引入保證擔保制度以來，只有銀行系統將工程擔保納入了自己的業務范圍予以展業，至今，銀行系統已有一套比較完善的保函審批和監管體制，銀行保函模式基本上得到了市場的認同與肯定。而把信用保證公司作為地方政府公共事業委托代理運作保證人的理由是：目前，我國市場上的專業擔保公司已得到較快較好的發展，并日趨走向成熟，并在保證擔保市場上占有一席之地，發揮了較好的作用。

2.中觀上建立健全保證擔保機制

健全地方政府公共事業委托代理運作會計制度。要增加預算支出科目，將公共事業合同保證費用列入投資預算，并予以單列；修改施工企業會計核算辦法，在公共事業實施科目下的成本項目明細科目中增加擔保費用。通過制定相關規定明確允許代建單位將保費列入公共事業工程造價，同時允許公共事業承包商將保費列入工程成本中。

完善擔保機構監管機制。一是制定公共事業委托代理運作擔保機構擔保的風險控制標準、擔保機構信用及擔保能力評價標準體系，建立對擔保機構定期評級制度。在此基礎上，還要制定公共事業委托代理運作擔保行業的準入標準，對擔保機構的資本充足率、準備金和經營業績等指標作出規定，并根據擔保機構信用和能力等級，確定允許其開展公共事業擔保的業務范圍。二是建立公共事業委托代理運作擔保信息統計系統，該系統建立后，對于不具備擔保能力或擔保余額總額超出擔保能力的機構可以限制其出具保函或建議其做出聯保、再保等安排。三是實行保函備案制度，通過該種制度，政府公共事業主管部門可以加強對備案保函的規范性進行審核和監督，促使擔保機構提供符合規范的擔保，遏制規避監管的行為，避免公共事業委托代理運作擔保流于形式。

建立擔保機構信用記錄機制。通過建立重大不良性記錄，規范信息采集和調查、信用咨詢及評級，形成公共事業委托代理保證信用信息數據庫，并搭建政府管理部門、銀行和專業信用保證機構共享的信用平臺。

3.微觀上科學設計保證擔保品種

參見工程建設的階段，我國地方政府公共事業委托代理運作保證擔保品種應包括五種：

一是地方政府公共事業委托代理運作代理人投標保證。指由地方政府公共事業委托代理運作保證人為代理人向公共事業委托代理運作招標人提供的，保證代理人按照招標文件的規定參加公共事業委托代理運作招標活動的保證。代理人在投標有效期內撤回投標文件，或中標后不簽署政府公共事業委托代理運作合同的，由保證人按照約定履行保證責任。投標保證擔保額不低于合同價格的2%。

二是地方政府公共事業委托代理運作代理人履約保證。由地方政府公共事業委托代理運作保證人為代理人向發改委提供的，保證代理人履行公共事業委托代理運作合同約定義務的保證。如果地方政府公共事業委托代理運作代理人未按照合同的約定履行義務，由保證人按照約定履行保證責任。

三是地方政府公共事業委托代理運作代理人付款保證。由地方政府公共事業委托代理運作保證人為代理人向公共事業承包商提供的，保證代理人履行政府公共事業委托代理運作合同約定的支付工程款義務的保證。也就是說，如果地方政府公共事業委托代理運作代理人未按照政府公共事業委托代理運作合同的約定履行支付工程款的義務，由保證人按照約定履行保證責任，即履行代為支付工程款的義務。

四是地方政府公共事業委托代理運作代理人預付款保證。由地方政府公共事業委托代理運作保證人為代理人向發改委提供的，保證代理人收到發改委的預付款后將政府公共事業款項專款用于政府公共事業建設的保證。如果代理人未將預付款用于政府公共事業建設，由地方政府公共事業委托代理運作保證人按照約定履行保證責任，即賠償發改委損失。

五是地方政府公共事業委托代理運作代理人維修保證。由地方政府公共事業委托代理運作保證人為代理人向發改委提供的，保證代理人在政府公共事業工程保修期內所出現質量缺陷時及時進行維修的保證。如果代理人未按照公共事業委托代理運作合同的約定維修政府工程，由地方政府公共事業委托代理運作保證人按照約定履行保證責任，賠償發改委的損失。維修保證的保額為主合同會額的10%。

三、建立健全地方政府公共事業委托代理結構風險管理制度

地方政府公共事業委托代理風險是指在地方公共事業委托代理關系確立后，由各相關主體引發的風險，主要包括地方政府部門引發的風險、項目管理公司引發的風險以及公共項目承包商引發的風險。[3]對這些風險進行識別和控制，有利于保障地方政府公共事業委托代理運作走向成功。

1.健全地方政府公共事業委托代理結構風險監控制度

思路決定出路。新的思路昭示著新的出路。[4]健全地方政府公共事業委托代理結構風險監控制度，重點是要規范風險監控程序，有效實施監控，規范結果運用。

(1)規范風險監控程序。包括做好風險監控準備，有效實施風險監控，規范風險監控結果運用三個方面：首先，做好監控準備。目前，地方政府公共事業風險監控存在的突出問題就是前期準備不足，表現在四個方面：一是不知道監控什么。不能根據監控的目的明確監控對象，不能解決評價什么的問題，使風險監控無所適從，無的放矢；二是不知道為什么要監控。對風險監控的宗旨、目的和要求，理解不深，掌握不透；三是不知道該由誰來監控；四是不知道參照什么指標和標準來監控。這些問題的存在，嚴重制約了地方政府公共事業委托代理結構風險監控的有效性、客觀性和科學性。解決好這些問題，就要正確確定監控項目，科學制訂監控方案。其次，有效實施監控。就是要規范公共事業委托代理結構風險信息、數據收集，杜絕“官出數字，數字出官”，“上級壓下級，層層加碼，馬到成功；下級騙上級，層層加水，水到渠成”的現象；科學選擇風險數據收集的方式與方法；健全風險監控實施責任機制；健全風險監控實施監督機制。最后，規范結果運用。要敦促地方政府根據風險監控結果來檢驗地方政府公共事業委托代理運作是否達到了預定目標；根據監控結果來診斷政府公共委托代理運作中存在的問題及問題存在的主要原因，并科學總結運作經驗并予以推廣；利用監控結果來推進政府公共事業風險管理，運用監控結果來優化基本支出預算和項目支出預算，運用監控結果來增強預算執行的剛性。解決這些問題，重中之重就是要規范風險評價結果運用，建立健全風險評價結果運用機制。[5]

(2)引導和推動多元主體參與風險監控。一是強化人大的監控。要盡快出臺《公共事業項目監控法》等專項法規，使風險監控有法可依，有章可循；逐步建立人大代表項目調研制度和人大代表微服私訪制度，合理界定人大代表在暗訪、暗查地方公共事業委托代理運作過程中的職責與權限，明確人大代表微服私訪的經費來源，建議從人大的日常辦公經費中予以撥出。二是引導群眾、媒體參與監控。注意擴大民眾的知情權、參與權。及時向民眾通報公共事業委托代理運作的情況，聽取民眾的意見，接受群眾的監督；健全群眾舉報網絡體系。包括公開的投訴電話、舉報信箱和專業用于監控地方公共事業委托代理結構風險的群眾監督網站，安排地方政府領導來信、來訪接待日，并充分發揮廉政信息員在項目運作中的作用；進一步完善媒體監督機制，賦予媒體必要的人事自主權、經濟自主權和報道自主權，保證其在發現地方公共事業委托代理運作中問題時敢于說話，同時建立媒體自律機制，保證信息的正確性、可靠性。

2.完善地方政府公共事業委托代理運作管理制度

建立健全地方政府公共事業委托代理運作管理制度，是有效防范地方政府公共事業委托代理結構風險的根本所在。

(1)健全委托代理運作決策機制。首先，創新決策咨詢制度。一是建立決策咨詢委員會。組成人員可以包括高校公共事業管理及委托代理運作方面的專家等、委員會主任一職可以由長期從事地方公共事業管理，事業心強，善于研究問題的退下來的地方政府領導來擔任。同時明確委員會的職責，規定其只具有地方公共事業委托代理運作的建議權，不具有決策的拍案權。二是建立富有靈活性的項目咨詢工作機制。地方政府可以組織專家人員進行課題研究，就地方公共事業委托代理運作決策中的問題進行咨詢；也可以通過座談會、研討會的形式與專家進行面對面的交談，直接就相關問題進行咨詢。三是建立形式多樣化的咨詢報酬機制，地方政府可以采取月工資的形式，也可以采用年終獎金的形式，或者按照咨詢的次數來支付專家一定的酬勞。其次，完善項目決策聽證制度。要健全決策聽證法規。盡快制定一部統一的《聽證程序法》或制定一部專門的關于地方政府公共事業委托代理運作決策聽證單行法規；進一步改進決策聽證方式；完善決策聽證程序。

(2)完善委托代理運作動力機制。第一，構建物質激勵與精神激勵結合的動力機制。在設計地方政府公共事業委托代理運作激勵機制時，應吸取的教訓是既不要低估物質激勵的力量，把精神作用看成是包醫百病的“靈丹妙藥”，片面地夸大精神激勵的作用，把人們對物質利益的追求以及對解決一切實際問題的合理要求，都統統看作是搞“物質刺激”、“金錢掛帥”、“個人主義”等等；也不要低估精神激勵的作用，認為只要有物質激勵就可萬事大吉，就能使項目公司、承包商積極進取、追求卓越，結果必然是導致項目公司和承包商在地方公共事業委托代理運作中一致向“錢”看，“前途、前途、有錢就圖”，金錢至上、損公肥私，造成損失。 第二，構建一般激勵與權變激勵結合的動力機制。第三，構建外部激勵與內部激勵結合的動力機制。要把外激勵與內激勵有機結合起來。

3.創新地方政府公共事業委托代理運作保險制度

創新地方政府公共事業委托代理運作保險制度，就是要使保險制度富有時代性，具有操作性與可行性。

(1)進一步健全代理運作保險法規。改進地方公共事業造價管理辦法，積極推行地方公共事業工程量清單報價。并建立地方公共事業工程造價監理制度，完善保險費交納制度。在我國，工程保險保費與工程質量監督費、施工安全監督費重復繳納，進一步加重了業主的負擔，而目前國外實施工程保險和保證擔保制度的國家，保險公司和擔保主體監督合同的實施，業主交了保費后就不再交納工程質量監督費和施工安全監督費。在我國工程保險和保證擔保制度日漸成熟后，完全可以依靠市場的機制確保工程的質量和防范安全事故的發生，應該取消這兩項費用，政府相應的部門轉變為中介機構。

(2)進一步完善主投保機制。一是要提高地方公共事業業主的保險意識使地方政府認識到保險的必要性與重要性，自覺自愿地去為地方公共事業委托代理運作進行保險。二是建立強制地方公共事業業主投保的制度。在西方，強制投保已是一種十分流行的做法。在我國，卻不能完全照搬西方發達國家的做法，必須從我國的基本國情出發，有計劃、有步驟地進行。在實施步驟上，可以先進行地區性試點，再予以全面推廣。三是完善地方公共事業業主的權責體系，主要是賦予地方政府實施地方公共事業投保的權利和責任，并對其投保的方式、程序和費用來源給以明確的規定。

(3)進一步深化保險經紀制度創新。其一，創新保險經紀人認證審批制度。①規范保險經紀人資格認證內容。認證登記內容應具體包括申請、審核機關的批準、場所使用權證明、經費來源、注冊資本、業務范圍、人員構成等等。②明確保險經紀人資格認證程序。地方政府應改變過去那種事無巨細，一概包攬的做法，應變微觀管理為宏觀管理，不再直接審批保險經紀人的設立，凡符合準入條件的保險經紀人只要向工商行政管理部門申請注冊登記，然后再報業務主管部門備案即可。對于需要驗資的，則要嚴格按照規定辦理，經有關部門審核批準后再確定其法人地位。③完善保險經紀人資格考試制度。為提高保險經紀人的自身素質，建立一支克盡職守、勤勉盡責、專業化的保險經紀人隊伍。有必要建立保險經紀人資格考試制度。在具體做法上，可以借鑒教師資格考試和司法考試的成功經驗，在社會范圍內推行保險經紀人考試制度，對于考試合格的人員，可以由相關部門或行業協會發給保險經紀人上崗證書。其二，建立健全保險經紀公司制度。可以采取股份公司、民營公司和私人公司三種組織形式。其三，建立保險經紀人全面品質管理模式。一是建立地方公共事業委托代理運作保險經紀人質量體系，編制保險經紀人質量體系文件，合理選擇質量體系要素；二是有效實施地方公共事業委托代理運作保險經紀人質量體系，加強對地方公共事業委托代理運作保險經紀人組織教育和培訓，提高保險經紀人的素質和能力。

[參考文獻]

[1]彭國甫，等.地方政府績效評估研究[M].長沙：湖南人民出版社，2005：364.

[2]陳川生，沈 力.招投標實踐中不同評標方法的研究[J].中國招標，2007，(20)：45.

[3]張玉亮.地方政府公共項目委托代理風險管理研究[D].湘潭大學碩士學位論文，2007， http：//dlib.cnki.net/kns50/Brief.aspx?ID=9classtype=systemno=NaviDatabaseName=NaviField=.

[4]張玉亮.政府公共事業管理績效評估的體制改革原因析論[J].重慶工學院學報，2007，(3)：49.

[5]彭國甫，張玉亮.追尋工具理性與價值理性的整合——地方政府公共事業管理績效評估的發展方向[J].中國行政管理，2007，(6)：29.

On the Construction Approach of the Local Government Public Business Principal-agent Administration Style

Zhang Yuliang，Chai Mao

(College of Public Management ，Xiangtan University， Hunan， Xiangtan411105， China)

Abstract： The innovation of the local government public business administration style based on principal-agent should improve the principal-agent operation bid management mechanism， perfect the contract assurance system and innovate the incentive and restraint mechanism.

Key words： principal-agent； the local government； public business； administration style

(責任編輯：張改蘭)