分類適度管制：放松管制背景下的我國政府管制結(jié)構(gòu)重構(gòu)

[摘要]伴隨著西方放松管制改革的浪潮，國內(nèi)學(xué)術(shù)界也開始呼吁放松管制，但目前我國的政府管制面對(duì)的主要是行政壟斷問題以及管制結(jié)構(gòu)的不合理。因此，我國政府管制改革，不是“放松管制”的問題，而是管制結(jié)構(gòu)重構(gòu)的問題：一方面要消滅原來計(jì)劃體制的管理體制、管理辦法和管理方式，消除行政壟斷，另一方面要轉(zhuǎn)變管制重點(diǎn)實(shí)行分類管制，即根據(jù)壟斷性產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分實(shí)施放松管制的政策；根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)以及同一產(chǎn)業(yè)不同時(shí)期實(shí)施放松管制政策。

[關(guān)鍵詞]政府管制；行政壟斷；分類管制

[中圖分類號(hào)] C93； F015［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ

[文章編號(hào)] 1673-0461(2008)07-0011-04

一、政府管制的理論與實(shí)踐

關(guān)于政府管制，史普博認(rèn)為，它是行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為；[1]植草益則認(rèn)為，它是社會(huì)公共機(jī)構(gòu)(一般指政府)依照一定的規(guī)則對(duì)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。[2]國內(nèi)學(xué)者余暉認(rèn)為，政府管制是指由行政機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)法律法管制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)或消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。[3]政府管制的緣起在于解決壟斷、外部性及信息不對(duì)稱等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，通過管制政策對(duì)市場(chǎng)的自發(fā)作用進(jìn)行某些修正、限制和補(bǔ)充，從而使社會(huì)資源的配置達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。政府管制的目標(biāo)通常有：(1)限制壟斷，增進(jìn)社會(huì)福利。(2)提供公共產(chǎn)品。為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一種最基本的職能。(3)外部影響內(nèi)部化。(4)消除不完全信息。 (5)為市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造必要的制度環(huán)境，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行。

對(duì)于政府管制理論所包括的內(nèi)容，不同學(xué)者有不同的觀點(diǎn)和劃分方法。波斯納認(rèn)為政府管制理論包括公共利益理論和管制俘虜理論兩部分[4]；于立和肖興志把政府管制理論劃分為管制的公共利益理論、俘虜理論和經(jīng)濟(jì)理論[5]；陳富良將管制理論劃分為公共利益理論和部門利益理論，其中部門利益理論包含管制俘虜理論和公共選擇理論。[6]張?zhí)N萍認(rèn)為管制理論經(jīng)歷了公共利益理論、俘虜理論、經(jīng)濟(jì)理論、可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論和激勵(lì)理論5個(gè)階段[7]。黃耀杰認(rèn)為政府管制理論應(yīng)當(dāng)主要包括公共利益理論、集團(tuán)利益理論、公共選擇理論和激勵(lì)理論4個(gè)部分。[8]本文不再對(duì)這些理論重述，主要介紹下管制公共利益理論和管制俘獲理論。管制公共利益理論假定政府從公共利益出發(fā)，以糾正在市場(chǎng)失靈下發(fā)生的資源配置的非效率性和分配的不公正性，增進(jìn)社會(huì)福利為最終目的。政府管制的“部門利益理論”認(rèn)為，政府管制是產(chǎn)業(yè)所需并為其服務(wù)而設(shè)計(jì)和實(shí)施的，其中直接派生的是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者喬治#8226;施蒂格勒提出的“政府管制俘虜理論”(capture theory of regulation)。該理論認(rèn)為，政府并不能夠被簡(jiǎn)單地假設(shè)為自覺為實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化而服務(wù)的組織，政府管制是為滿足產(chǎn)業(yè)對(duì)管制的需要而產(chǎn)生的，管制機(jī)構(gòu)最終會(huì)被產(chǎn)業(yè)所控制(即執(zhí)法者被產(chǎn)業(yè)所俘虜)。[9]

綜合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，政府管制主要包括以下五項(xiàng)基本方式：

（1）進(jìn)入管制。它是指在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，政府允許特定一家企業(yè)或極少數(shù)幾家公司加入，或者從防止過度競(jìng)爭(zhēng)的立場(chǎng)出發(fā)，視整個(gè)產(chǎn)業(yè)的供求平衡情況來限制新企業(yè)的加入。進(jìn)入管制的主要手段有特別許可、特別注冊(cè)制度、申報(bào)制。

（2）數(shù)量管制。它是指在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，政府為了防止因投資過多（過少）或產(chǎn)出過多（過少）而造成價(jià)格波動(dòng)、資源浪費(fèi)或有效供給不足而采取的管制。數(shù)量管制的主要手段有投資管制、產(chǎn)量管制。

（3）提供服務(wù)管制。它主要是指政府為了防止自然壟斷產(chǎn)業(yè)中由于競(jìng)爭(zhēng)不足而致使企業(yè)提供的物品和服務(wù)質(zhì)量出現(xiàn)下降，以及在信息不對(duì)稱條件下督促企業(yè)建立有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和不同的檔次體系，以保障消費(fèi)者的權(quán)益。其主要手段有：第一，制定有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量規(guī)范制度，規(guī)定有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)所必須達(dá)到的最低限度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系；第二，在有關(guān)產(chǎn)業(yè)中建立產(chǎn)品和服務(wù)的申報(bào)制度，只有達(dá)到一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)才可能通過政府發(fā)放許可證或政府認(rèn)可的方式在一定時(shí)期內(nèi)獲準(zhǔn)生產(chǎn)；第三，建立并強(qiáng)化對(duì)有關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量的專門檢查和監(jiān)督制度，實(shí)施對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的行政檢查和監(jiān)督，以防止有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量出現(xiàn)下降，或不合格的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入市場(chǎng)。

（4）設(shè)備管制。它主要是指政府出于維護(hù)受管制產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、性能、規(guī)格，以及安全、外部性等方面因素的考慮，對(duì)有關(guān)生產(chǎn)設(shè)備和服務(wù)設(shè)備進(jìn)行的以一定的標(biāo)準(zhǔn)體系和審核制度為基礎(chǔ)的管制。其主要手段包括：第一，制定有關(guān)生產(chǎn)設(shè)備和服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)定其質(zhì)量、性能、規(guī)格、安全等方面的標(biāo)準(zhǔn)，以確保政府對(duì)有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的有效控制；第二，建立關(guān)鍵設(shè)備的強(qiáng)制登記和審核制度，禁止將未能符合政府所頒標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備投入生產(chǎn)；第三，在有關(guān)產(chǎn)業(yè)中（如電力、供水、通訊等產(chǎn)業(yè)）統(tǒng)一有關(guān)重要設(shè)備的規(guī)格和性能標(biāo)準(zhǔn)。

（5）價(jià)格管制。它主要指在受管制產(chǎn)業(yè)中，政府從資源有效配置和服務(wù)的公平供給出發(fā)，對(duì)產(chǎn)業(yè)價(jià)格體系和價(jià)格水平進(jìn)行的管制。由于價(jià)格從來就是引導(dǎo)資源配置的主要因素，因此在各國政府的具體實(shí)踐中，價(jià)格管制通常占有極為重要的地位。

二、我國政府管制的現(xiàn)狀及其問題

長期以來，我國對(duì)自然壟斷性質(zhì)突出的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基本上實(shí)行的是政府壟斷經(jīng)營的管理體制。在這種體制下，電力、通信、鐵路運(yùn)輸、煤氣和自來水等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務(wù)是由中央政府或地方政府的企業(yè)獨(dú)家壟斷經(jīng)營，政府既是政策的制定者和監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營者。政府有關(guān)部門對(duì)自然壟斷行業(yè)的進(jìn)入、價(jià)格、投資等都實(shí)行了嚴(yán)格的管制政策。作為管制者的政府主管部門與企業(yè)之間政企不分甚至政企一體化的問題十分嚴(yán)重，這就使我國自然壟斷行業(yè)的政府管制具有明顯的“政企合一”特征和行政性壟斷的性質(zhì)。我國現(xiàn)行的政府管制內(nèi)容相當(dāng)廣泛。在壟斷方面，主要針對(duì)傳統(tǒng)自然壟斷領(lǐng)域。內(nèi)容涉及公用事業(yè)中的電力、城市供水、城市燃?xì)?、公共汽車與地鐵；廣播電視中的郵政、電信、有線電視；交通運(yùn)輸中的公路、鐵路運(yùn)輸、管道運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、水路運(yùn)輸。隨著社會(huì)的發(fā)展，這些管制已越來越不能適應(yīng)時(shí)常競(jìng)爭(zhēng)的需要。管制法是政府機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)市場(chǎng)行為實(shí)施管制的法律依據(jù)，目前我國正式的管制法多數(shù)是由政府各有關(guān)部門起草報(bào)國務(wù)院再由全國人大審議通過，部門法主要體現(xiàn)管制機(jī)構(gòu)和所屬壟斷企業(yè)的意愿，缺乏社會(huì)的公正性。由于缺乏有效的監(jiān)督與約束，這些行業(yè)的官僚作風(fēng)和效率低下的問題十分突出。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的企業(yè)利用行業(yè)或地區(qū)壟斷地位，損害消費(fèi)者利益和亂收費(fèi)的現(xiàn)象也非常普遍。隨著社會(huì)的發(fā)展，這些管制已越來越不能適應(yīng)時(shí)常競(jìng)爭(zhēng)的需要。由此，學(xué)術(shù)界對(duì)我國政府管制現(xiàn)狀進(jìn)行了探討：

魯再平認(rèn)為我國政府管制的經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境表現(xiàn)出如下特點(diǎn)：[10]（1）管制者通常由原來的行業(yè)主管部門轉(zhuǎn)化而來，與行業(yè)內(nèi)的部分或全部企業(yè)有上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系，這常常使中國管制者與企業(yè)結(jié)成利益一致的政企同盟，有的甚至是政企合一，嚴(yán)重破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序，使管制效果也大打折扣。（2）許多被管制的行業(yè)都以國有企業(yè)為主體，這些國有企業(yè)通常都有自己的上級(jí)機(jī)關(guān)。所以除了管制者與被管制企業(yè)之間的政企同盟外，還有別的類似的同盟存在。這些同盟的存在構(gòu)成了對(duì)管制者與下屬企業(yè)之間的同盟的制約。擁有管制權(quán)，意味著控制尋租的資源、占據(jù)市場(chǎng)主動(dòng)并因此帶來更大的利益，所以在不同的政企同盟之間往往存在著激烈的對(duì)管制權(quán)的爭(zhēng)奪。（3）立法程序的非公開化、行政程序的非法治化以及缺乏西方式的公開聽證會(huì)機(jī)制，使普通消費(fèi)者的意愿無法體現(xiàn)在管制中。（4）政府制定某種管制法的初衷是為保護(hù)消費(fèi)者利益，但在現(xiàn)實(shí)中，消費(fèi)者不能通過直接施加影響來維護(hù)自己的利益。由此，他認(rèn)為我國政府管制的目標(biāo)是在政企同盟最大化自身利益的約束下，追求消費(fèi)者利益最大化。

胡稅根認(rèn)為我國的政府管制雖然不斷朝法治化、規(guī)范化和制度化過渡，但仍然存在著一些問題：[11]①政企不分，行政性壟斷突出。②價(jià)格形成機(jī)制不能刺激生產(chǎn)效率的提高③壟斷經(jīng)營使企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)活力。④尋租行為導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。⑤管制機(jī)構(gòu)的低效率。

王俊豪認(rèn)為我國實(shí)行的傳統(tǒng)政府管制體制是一種政企高度合一的管制體制，壟斷經(jīng)營使企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)活力；單一的投資渠道造成壟斷性產(chǎn)業(yè)投資不足；壟斷性產(chǎn)業(yè)的價(jià)格形成機(jī)制不能刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率。[12]

綜合上面學(xué)者們的分析，我們發(fā)現(xiàn)，我國的政府管制面對(duì)的主要是行政壟斷問題以及管制結(jié)構(gòu)的不合理。壟斷不僅存在于國家安全領(lǐng)域，如軍工、造幣等，而且存在于與國家安全關(guān)系不十分密切的“自然壟斷”領(lǐng)域，如電力、鐵道、電信、城市供水供氣等，甚至存在于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，如石化、石油、民航、銀行、保險(xiǎn)、證券、汽車等。這就要求對(duì)我國壟斷行業(yè)進(jìn)行分類管制，根據(jù)壟斷性產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分實(shí)施放松管制的政策；根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)以及同一產(chǎn)業(yè)不同時(shí)期實(shí)施放松管制政策。[13]

三、分類適度管制:重構(gòu)政府管制結(jié)構(gòu)的思路與建議

伴隨著上個(gè)世紀(jì)80年代西方放松管制改革的浪潮，國內(nèi)學(xué)術(shù)界也開始呼吁放松管制以及重建我國的政府管制結(jié)構(gòu)。但我國對(duì)壟斷性行業(yè)的政府管制改革，與西方國家背景完全不同。我國實(shí)際上從未有過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下的政府管制，有的只是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政管理。因此，我國政府管制改革，不是“放松管制”的問題，而是管制結(jié)構(gòu)重構(gòu)的問題：一方面要消滅原來計(jì)劃體制的管理體制、管理辦法和管理方式，另一方面要轉(zhuǎn)變管制重點(diǎn)實(shí)行分類管制，根據(jù)壟斷性產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分實(shí)施放松管制的政策；根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)以及同一產(chǎn)業(yè)不同時(shí)期實(shí)施放松管制政策。

第一，改革我國現(xiàn)行體制的弊端。

首先，要改革國有企業(yè)的管理模式，實(shí)現(xiàn)政企分開，從而瓦解政企同盟。只有打破管制者與被管制企業(yè)之間的直接利益聯(lián)系，才能使管制機(jī)構(gòu)超然地行使經(jīng)濟(jì)性管制的職能，才有可能使之中立地把經(jīng)濟(jì)福利最大化作為原則，公正廉明，依法管制；其次，改革行政立法和管制的程序，將目前基于封閉狀態(tài)的程序改造為允許社會(huì)參與和監(jiān)督的公開程序，在各環(huán)節(jié)引入聽證制度。公開化的立法和執(zhí)行的行政程序可以從兩個(gè)方面來體現(xiàn)消費(fèi)者的利益。一方面，消費(fèi)者利益集團(tuán)有了參與的機(jī)會(huì)，使最終的管制措施體現(xiàn)各方面利益的均衡。另一方面，在政府委托某行政部門來制定管制法規(guī)、實(shí)施管制時(shí)，兩者之間是一種委托代理關(guān)系。這些從事具體工作的部門往往擁有更多的信息，所以立法初衷——保護(hù)消費(fèi)者利益常常在管制法和管制過程中得不到體現(xiàn)。而在消費(fèi)者中存在廣泛而分散的信息，這是最高當(dāng)權(quán)者所不具備的。因此，在管制的不同過程中給予消費(fèi)者參與的機(jī)會(huì)就會(huì)減緩當(dāng)權(quán)者和政企同盟之間的信息不對(duì)稱程度，從而更好地維護(hù)消費(fèi)者的利益；再次，保持管制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、中立性。割斷管制機(jī)構(gòu)與被管制對(duì)象之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，保持管制機(jī)構(gòu)的超脫地位，使管制機(jī)構(gòu)變成一個(gè)公正的裁判，履行裁判的職能；最后，要填補(bǔ)管制真空。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中時(shí)常出現(xiàn)管制真空(或稱制度真空)。舊的管制被廢止而新的管制沒有完全涵蓋應(yīng)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)主體及經(jīng)濟(jì)事件；新情況新問題層出不窮，對(duì)管制提出新的要求等等。在成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)也要賦予這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)以適當(dāng)?shù)臋?quán)利與義務(wù)，并制定相應(yīng)的法律法規(guī)讓其循著規(guī)范的道路去規(guī)范各類市場(chǎng)主體。

第二，轉(zhuǎn)變管制重點(diǎn)，進(jìn)行分類管制。

隨著自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)開放和引入競(jìng)爭(zhēng)，我國政府管制重點(diǎn)也應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移。要區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其它業(yè)務(wù)中獨(dú)立出來，政府繼續(xù)對(duì)其嚴(yán)格管制；而對(duì)于大量非自然壟斷性業(yè)務(wù)，則應(yīng)允許多家企業(yè)進(jìn)入并使其展開競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營。根據(jù)這兩種業(yè)務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，區(qū)分實(shí)行不同的管制或放松管制政策，以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)活力與規(guī)模經(jīng)濟(jì)相兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)，提高這些行業(yè)的經(jīng)營效率。

因此，要考慮行業(yè)特征，區(qū)分真正的自然壟斷行業(yè)和非自然壟斷行業(yè)，管制與放松管制結(jié)合。對(duì)殘存的自然壟斷領(lǐng)域和具有壟斷性的業(yè)務(wù)實(shí)行激勵(lì)性管制。激勵(lì)性管制的方法包括：（1）特許投標(biāo)制度。即把所給予的事業(yè)特許權(quán)限制在一定期間內(nèi)，在特許期結(jié)束后再由競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)制給予特定企業(yè)特許權(quán)。（2）區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)。是將受管制的全國壟斷企業(yè)分為幾個(gè)地區(qū)性企業(yè)，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下提高自己內(nèi)部效率的一種方式。（3）社會(huì)契約制度。這是管制部門與被管制者在修訂收費(fèi)時(shí)就設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)率、熱效率、燃料費(fèi)、外購電力價(jià)格、建設(shè)費(fèi)等簽訂合同，如果能實(shí)現(xiàn)比合同規(guī)定的成績好則給予企業(yè)報(bào)酬，否則給予處罰的方法。（4）價(jià)格上限管制。在管制部門和被管制企業(yè)之間以類似于上述社會(huì)契約制度的形式簽訂價(jià)格改動(dòng)合同，規(guī)定價(jià)格上限，使價(jià)格原則上只能在這個(gè)上限以下自由變動(dòng)。對(duì)于具有潛在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的義務(wù)，要引入新企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)并實(shí)行不對(duì)稱性管制。不對(duì)稱管制的實(shí)質(zhì)是在從打破壟斷到形成充分競(jìng)爭(zhēng)的過渡時(shí)期，為了盡快改變不對(duì)等競(jìng)爭(zhēng)的局面，政府對(duì)原有企業(yè)和新進(jìn)入企業(yè)實(shí)行待遇有所不同的管制。對(duì)握有控制性網(wǎng)絡(luò)的原有企業(yè)實(shí)行比對(duì)新進(jìn)入企業(yè)更嚴(yán)格的管制，或者說對(duì)基本和重要業(yè)務(wù)的新進(jìn)入者實(shí)行比對(duì)原有壟斷經(jīng)營者更優(yōu)惠的待遇和簡(jiǎn)化的管制。

第三，強(qiáng)化對(duì)管制者的管制。

政府管制是政府機(jī)關(guān)依法對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行直接規(guī)范和約束的行為，在這種管制活動(dòng)中，政府集執(zhí)行權(quán)、自由裁量權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)等于一身。權(quán)力集中、缺乏制衡和有效監(jiān)督的情況下，管制權(quán)濫用將不可避免。因而伴隨著管制過程可能出現(xiàn)大量的尋租行為，管制者也往往成為受管制者的俘虜，使政府管制偏離社會(huì)福利目標(biāo)。因此，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)管制者的管制，這是管制改革的重中之重。具體而言，首先，提高政府行政活動(dòng)的透明度，強(qiáng)化社會(huì)各界對(duì)管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，以防止和糾正管制機(jī)構(gòu)不作為或違法行政現(xiàn)象。其次，調(diào)整各級(jí)政府機(jī)關(guān)審批權(quán)限，組建更加獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)。落實(shí)中央關(guān)于減少行政審批的決議，凡是沒有法律法規(guī)依據(jù)和不應(yīng)由政府直接管理的審批事項(xiàng)應(yīng)一律取消；打破部門、地區(qū)之間依靠立法制定政策、維護(hù)部門利益的行為。可建立由獨(dú)立委員組成的行政委員會(huì)，由獨(dú)立委員會(huì)組成管制主體，委員會(huì)下設(shè)擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)的秘書處和反映消費(fèi)者意見的聽證會(huì)組織。管制機(jī)構(gòu)可在國家經(jīng)貿(mào)委、國家工商局、國內(nèi)貿(mào)易部及社會(huì)中介組織的基礎(chǔ)上組建。其次，改革行政立法，通過聽證制度等措施將目前基本上處于封閉狀態(tài)的程序改造為允許社會(huì)參與和監(jiān)督的開放程序。各級(jí)政府在每項(xiàng)管制法律法規(guī)的制定和調(diào)整中，都要有公眾參與機(jī)制。公眾參與機(jī)制，能使政府管制與企業(yè)互動(dòng)共進(jìn)，互惠互利，有利于政府依法實(shí)施管制政策，有效地減少“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象。規(guī)范各種機(jī)構(gòu)立法資格，建立各種利益集團(tuán)為代表正式參與的公開透明的管制法律法管制定和調(diào)整機(jī)制。

第四，吸納新的社會(huì)管制力量，培育中介組織，發(fā)揮其社會(huì)監(jiān)督作用。

對(duì)政府和市場(chǎng)來說，中介組織既是市場(chǎng)和政府傳遞信息的途徑，也是市場(chǎng)關(guān)系的維護(hù)者。由于行政化的力量無處不在和過于強(qiáng)大，中國民間性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織幾乎沒機(jī)會(huì)得到較快的發(fā)展和較大的生存空間，社會(huì)民眾及團(tuán)體的監(jiān)督影響能力甚微。因此，政府應(yīng)營造良好的制度環(huán)境，培育與發(fā)展中介組織，加強(qiáng)消費(fèi)者的知情權(quán)，提高政府管制的社會(huì)監(jiān)督能力，在壟斷性行業(yè)建立專業(yè)消費(fèi)者、民間團(tuán)體組織的監(jiān)督。充分發(fā)揮第三部門包括行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者組織、輿論監(jiān)督等在行業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序方面的作用。對(duì)短期內(nèi)無法打破壟斷格局的公用企業(yè)，應(yīng)該增加其經(jīng)營的透明度，強(qiáng)化成本核算和嚴(yán)格審計(jì)，監(jiān)控其成本支出。

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Appropriately Classified Regulation: Regulation Reconstruction by China’s Government in the deregulation Control Background

Wu Guangyun

（Department of Public Administration， Nanchang University， Nanchang330031，China）

Abstract: Along with the reform of the West’s relaxed control， Chinese academic field has begun to call for the deregulation control. However， the major problems of the state regulation are administrative monopoly and unreasonable regulation structure. Therefore， the regulation reform by government is reconstruction instead of “deregulation”. On the one hand， the previous planned management structure and styles as well as administrative monopoly should be eradicated. On the other hand， the focus of regulating should be changed and category classified regulating should come into use， that is， deregulation policies are implemented according to different monopoly industry businesses or according to different industries or the same industry in different periods and different industries.

Key words: state regulation; administrative monopoly; category regulation

（責(zé)任編輯：張靜一）