建立有效且有限的政府規制機構

[摘要]在我國轉軌的過程中，市場經濟還不成熟。此時，自然壟斷產業引入競爭的市場化改革成功與否的一個關鍵問題就是政府規制機構能否真正發揮作用。因此，在自然壟斷產業改革過程中，要加快自然壟斷產業規制機構改革，建立一個有效且有限的政府規制機構。這個規制機構主要職責是創造良好的市場競爭環境，以充分調動市場主體的積極性，發揮其潛力。

[關鍵詞]規制；有效；有限

[中圖分類號] F123.16［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] 1673-0461(2008)07-0015-04

發達的市場經濟和欠發達的市場經濟的一個本質區別，往往就在于政府是否為最大限度地發揮市場的功能提供了全面而有效的制度保證。對于我國自然壟斷產業引入競爭的市場化改革而言，對政府規制也提出了類似的要求，即政府規制主要是創造良好的市場競爭環境，以充分調動市場主體的積極性，發揮其潛力。而與之相對應，就要求建立一個有效且有限政府規制機構。

一、建立有效且有限的政府規制機構的原則

我國還處于向社會主義市場經濟轉軌的階段，市場經濟還不成熟，相應的政府對于市場經濟條件下的自然壟斷產業的規制更是處在探索中。特別是隨著我國加入WTO，面臨著更為激烈的經濟全球化的挑戰。在這個背景下，建立有效與有限的政府規制機構應遵循如下原則：[1]

●獨立性原則，即確定規制者、實施規制者和被規制者應成為相互獨立的三個不同的主體，形成相互制衡的關系。

●非歧視性原則，又稱無差別原則，即規制者在實施某種優惠和限制措施時，不能對被規制者實施歧視待遇。

●透明性原則，即政府規制必須公開、透明，特別是要實現信息公開、過程公開和結果公開。應鼓勵消費者通過公開聽證會等渠道積極參與價格規制過程，同時盡快形成司法監督、人大監督、行政督察和社會輿論監督的健全的全社會監督體系。

●集中化原則，即將原規制體制下分散在各有關部門屬于依法規制的職能，如價格、質量標準等統一起來，集中于一個綜合性的規制機構，避免政出多門、多頭管理。

●法制化原則，即規制機構通過法律授權，依法行使規制職能。市場經濟是法制經濟，因此，規制機構在行使職能過程中，必須堅持以法律法規為準繩，嚴格按法律辦事，用法律來規范規制者與被規制者之間的關系，用法律來規范規制者自身的行為，用法律來規范和引導被規制者的行為。

二、建立有效的政府規制機構

有效政府規制機構不是一般地討論政府規制作用的大與小、強與弱的問題，而是依據社會發展狀況，分析政府規制任務與政府規制能力之間的關系，解析政府規制機構在一定社會狀況下能夠做什么和如何做的問題。政府規制能力不是指政府規制機構擁有多大的強制力，特別不是指政府規制機構擁有多大的直接從事或指揮經濟活動的力量，而是“指有效地采取并促進集體性行動的能力。” [2]具體措施如下：

（一）建立獨立的政府規制機構[3]

就目前的政府規制體制改革而言，當務之急是設立一個獨立的、有權威性的機構，來統一研究、組織與協調改革的相關問題。獨立的規制機構對于規制改革的成功具有舉足輕重的作用。一般來說，市場經濟越發達的國家，規制機構的獨立性越強，對于正向市場經濟過渡(或市場經濟還不成熟)的國家，其規制機構也處于過渡期。我國長期以來的典型的政企合一的規制體制，隨著改革開放和市場經濟體制的確立，政企不分的現象有所好轉。所以我們呼吁要建立真正獨立的規制機構，保證規制機構和企業沒有任何形式的連帶關系，保證決策的公正性和過程的透明性。

1.獨立的規制機構的界定

根據OECD 關于規制改革的報告，規制機構的獨立性應包括以下6個要素：法律對規制機構授權；規制機構在機構設置上獨立于行政部門，實行自治管理；規制者由多方任命（如政府與議會共同任命）；規制者實行固定任期；建立職業標準和有吸引力的薪酬標準；設立穩定的經費來源（如通過產業收費，而不是政府預算撥款）。

2.設立獨立規制機構的具體安排

（1）法律基礎。只有通過法律授權，獨立規制機構才能真正獨立于行政部門，才能獲得必要的權力和資源。

（2）政監分立，將規制職能徹底從國家各部委中分離出來。建立一個全國性機構，實行集體負責制，主席和副主席由國務院總理提名并經全國人民代表大會決定，任期均為5年。所建立的獨立管制機構與證監會的法律地位類似。[4]

（3）管轄模式以單產業模式為主，逐步向部門綜合模式、跨部門模式過渡。各國獨立規制的管轄模式主要有三種：一是單產業模式，即在電力、燃氣、電信、供水等每個產業單獨建立規制機構，如英國。二是部門綜合模式，即將相關的產業綜合到一個部門中，如按能源、交通分別設立規制機構。加拿大、哥倫比亞等國是該模式。三是跨部門模式，即建立跨部門的規制機構，如美國各州的公用事業委員會。單產業與多產業模式各有所長。單產業規制的優點包括：發展專業技能；減少信息不對稱；不同產業規制機構可以互相參照競爭；減少系統性風險即“所有雞蛋放在一個籃子”的風險；有利于規制的多樣性和試驗。多產業模式的優點包括：共享資源；跨產業學習；減少規制俘虜的風險；減少經濟扭曲；應對產業邊界模糊和業務融合的趨勢。我國市場經濟尚不完善，政府規制還存在諸多失靈的地方，因此，對自然壟斷產業的規制應首先著重于具體的產業。取得一定的經驗后，再逐漸向跨部門規制發展。但對某個具體的產業要建立一個綜合性的規制機構，將價格、質量標準等統一起來。

（4）特殊的人力資源要求。由于自然壟斷產業具有專業技術性強等特點，因此，對政府規制提出越來越高的知識要求。作為規制主體，必須具有過硬的專業知識，才能適應規制的需要。為此，必須建立一支具有專業化知識的規制隊伍。考慮到建立新的規制機構會增加政府財政支出和人員編制，政府規制機構可以從原有自然壟斷產業的行政部門中招聘一批懂技術、善管理的人員。規制機構的人數因職能而設定。各國一般都遵循機構精簡的原則。同時，由于政府規制必然涉及經濟、政治、技術、法律等方面問題，這就要求向社會招聘一些專家參加政府規制，從而形成由產業管理專家、技術專家、經濟學家、法學家等組成的專門政府規制機構。

（5）資金來源。大多數國家獨立規制機構的資金來源與政府行政部門不同。一般采取從產業征收的方式，主要是向企業征收或者收取執照費，允許它們將這些費用轉嫁到消費者的服務價格上。為防止規制機構過度收費，一般在設立規制機構的法律中也同時設定收費上限，常常是規定為不超過產業收入的一定比例。收費要與預算一致，并納入國庫，不能直接用于支出。除了上限以外，議會每年要審議和批準規制機構的實際預算。

（二）強化協調管制

規制機構在執行規制時“政出多門”，會影響規制效率，因而有必要協調規制。在協調規制方面，我們可以借鑒葡萄牙在電信業方面的協調規制。葡萄牙以前由兩個機構對電信市場實施規制，為了協調規制，2003年9月26日，葡萄牙通信規制機構ICP-ANACOM主席和國家競爭當局主席分別代表雙方簽署一份合作協議。兩個管理部門之間簽署合作協議的目的在于使雙方在執行依據法律賦予各自的職權時，增加管理合作的流暢性，避免管理工作的重復性，確保雙方的決定和實施措施的一致性。雙方形成的正式合作協議具有強制性，有效期為三年。三年后如果認為有必要，該合作協議可以自動展期。為保證兩個管理部門各自的利益，雙方每年將對合作協議進行年度評估。[5]我國也可以在自然壟斷產業的不同規制機構之間通過合作協議來協調規制職責。

三、建立有限的政府規制機構

由于受傳統權力觀念支配的影響，許多政府人員認為政府權力具有無限性和不受制約性，甚至認為政府在行使公共利益職權時，享有無所不能的特權，儼然把政府看成“全能政府”。因此，轉變政府職能，建立有限政府，進行有限管理，是創新政府管理方式的一個重要途徑。實現全能政府模式向有限政府模式就是要轉變政府職能，做到有所為、有所不為。凡是市場、企業、個人能夠發揮或能夠更好發揮作用的地方，政府要積極主動退出；凡是市場、企業、個人不能或不適宜發揮作用的地方，政府要積極而為之。具體措施如下：[6]

（一）實現政企分離，杜絕政府規制的“越位”行為

我國自然壟斷產業實現有效競爭化的難點和關鍵在于政企分開，使處于規制者的地位的國家相關部門的行政規制權、企業資產所有權、企業經營權剝離開來，而只有政企真正分開才能有效的防止行政性壟斷。這樣，一方面可以切斷企業與規制部門的千絲萬縷的利益瓜葛，從而把企業變為一個真正意義上的獨立的、面向市場的競爭主體，企業也才能主動提高勞動生產率。另一方面，才有可能使得政府規制部門公正行使管理職能。

（二）改革行政審批制度

行政審批制度是政府實現經濟規制的一個重要手段，但是它已經遠遠不能適應市場經濟發展的要求。由于審批事項過多過濫，程序復雜，透明度低，已經成為政府機構設租尋租、滋生腐敗的溫床，因此必須進行更大力度的改革。一是要取消不必要的行政審批項目，改為核準制和備案制。二是對于確實需要審批的項目，審批內容和程序進一步規范化。如對于每一個需要審批的項目，均明確了具體內容；明確規定了審批過程的內在的各個環節；從提出申請到通知審批決定，每個環節都有明確的時間規定；對于需要多家審批的事項，審批機構建立了主審負責制度和內部聯絡機制；對于審批事項的法律依據以及相關要求，都有明確的來源和具體規定。這些都表明政府的行政規制權力將受到一定限制。

（三）制定相關法規，規范政府規制行為

1.建立和完善政府規制的法律[7]

缺乏必要的立法支持，也是我國自然壟斷產業難以真正實現有效競爭的重要原因之一。我國自然壟斷產業改革過程中，市場放開了，卻沒有相應的法律進行維護與保障。這樣，必然扭曲市場競爭秩序，造成不合理競爭的問題層出不窮。因此，在改革自然壟斷產業市場運行模式之前，應該首先通過嚴格的法律體系使其方向與框架得以明確，這樣才能保證新舊企業的競爭公平公正，有法可依，才能保證競爭有序、高效的進行。

為適應社會主義市場經濟的要求，中國自然壟斷產業政府規制體制改革應該采取“以立法為先導”的原則[8]，改變一直以來先改革、后立法的傳統。在推進規制的法制化和規范化方面，著重做好四項工作：一是要按照新的規制模式的要求，對相關部門的法律法規要及時進行修訂，包括修改和完善《電力法》《鐵路法》等，避免部門利益被法制化，加快《電信法》、《石油天然氣法》等的立法進程。二是要在規范市場行為和市場秩序方面，應對已有的《價格法》、《反不正當競爭法》和一些專門性法規加以完善，使其更具操作性；同時，加緊修訂已過時的《企業破產法》，加快對在整個市場競爭中具有基本法地位的《反壟斷法》的起草過程，并配套制定一些相關的專門性法律、法規，使它們盡快頒布實行。三是要逐步摒棄以所有制、地域和部門歸屬劃分企業形態的做法，代之以按照財產關系的歸屬、責任承擔和組織形式，將市場競爭主體劃分為公司、合伙和獨資三種企業形態，分別以《公司法》、《合伙企業法》和《獨資企業法》來對不同主體予以法律確認和執法監管。四是要在調整市場主體與國家、個人之間關系的法律方面，盡管就養老保險、失業保險、醫療保險和城鎮居民最低生活保障等已有幾項法規，但目前普遍存在著社會保障面過窄、統籌層次較低、各地做法不同等問題，還是應當盡快制定實施一項專門的《社會保障法》。

需要指出的是，在新產業法的立法程序上要有根本的改革，不能再采取部門立法的方法，而應該成立包括政府部門、技術專家、法律專家、經濟學家、被規制企業和消費者在內的專門工作委員會負責法律的起草制定工作，以解決政策制定不充分、不公正的問題。

規制機構必須通過法律授權，依法行使規制職能，而不能再像過去那樣依靠政府行政協調的力量。必須監管機構要依法規制，其職能、規制方式、決策過程要有法律授權，提高規制機構的透明度和公眾參與程度，實行規范的聽證制度等。防止監管機構成為新的、阻礙市場發育的“婆婆”。

2.建立政府規制機構法律監督制度——制訂規范政府規制行為的法律[9]

只要政府進行規制，客觀上就存在規制失靈的風險，就存在規制權力的專斷與腐敗。因此，規制者也必須受到規制。從實踐的情況看，在轉軌國家中，由于經濟體制改革還未完成，制度上的缺陷會產生更多“尋租的機會”。而且，即使沒有任何的私利、私欲，規制者在信息缺失、有限理性的情況下，隨意決策以及短視、短期的政策行為都有可能造成規制失靈。

依法行政是行政管理體制改革的目標之一，政府規制也必須依法進行。政府規制是政府制定具有普遍效力的規則并付諸實施的行為過程，其本身就是一種特殊的立法與執法行為。政府規制的執行必須遵守現行法律的有關規定，不得超出法律許可的范圍，更不能違法；政府規制執行還必須遵循一定的法律程序，反對任何違反程序的行為，確保政府規制在程序上合法有效。

通過完善和制定新的行政法規，限制政府執法部門的規制行為減少規制的隨意性和不規范性，使規制行為統一到法律的約束下。法律監督目的在于預防、制止、消除自然壟斷產業規制過程中出現的越軌和沖突，保證政府規制機構行為的合法性，最終目的是保證規制法律的實現。

（四）加強社會監督

政府規制是一種行政權力，而權力的行使在沒有受到監督的情形下，將會自動膨脹甚至超過其應有的界限。權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。政府規制是服務于社會公共利益的，沒有公民的廣泛參與與監督，將很難獲得公民的有力支持，最終也難以推行開來。

中國對政府規制的社會監督也日益重視，但近年來各地試行的聽證會制度還沒有發揮應有的社會監督作用。在政府規制的社會監督組織方面，中國雖然有全國性的消費者協會和地方性消費者協會，但還沒有在各個自然壟斷性產業建立專業消費者組織，由于中國各級消費者協會缺乏自然壟斷性產業的專業知識，因而往往難以有效地維護消費者利益。因此，我國應在社會監督方面加強以下一些工作：

第一，完善價格聽證會制度，建立對價格規制者的社會監督體系。首先，要建立遴選優秀的價格聽證會參與者的機制，選擇價格聽證會參與者不僅要強調其代表性，更要重視其價格決策水平，要吸收一定數量的經濟、技術和法律等方面的專家學者參與價格聽證會。也可以在舉行價格聽證會的同時，實行專家評審制，以更充分地發揮專家學者在制定價格決策中的作用。其次，在聽證會舉行前提供充分信息，使參會的有關各方信息對稱起來。價格決策的重要依據是有關成本資料，而這些資料主要是由企業提供的。為了保證成本信息的真實性，就需要對企業提供的成本資料進行嚴格審查，通過比較同一產業不同地區企業間的成本，剔除虛假成本，以反映真實成本，作為制定價格決策的依據。再次，價格聽證會在程序上應具有多次性，特別是對一些重要產品或服務的價格聽證會要舉行多次，反復征詢社會各利益集團和專家的意見，以充分反映價格聽證會的公開性、民主性，提高價格聽證會的有效性。[10]

第二，建立健全專業消費者組織。為了提高政府規制機構執法的公正性，了解公眾的反應，還應在有關自然壟斷產業建立消費者協會之類的機構。如美國的電力消費者協會，雇有專業律師、技術專家和經濟學家，重點對電價提高方案提出相反意見，在一定程度上對政府及各電力公司形成了制衡力量。而我國的“消協”只在解決商品質量投訴等少數幾個方面起作用，對壟斷性產業無能為力。政府應支持組建電力、鐵路運輸等專業性的消費者協會，以起到實質性的制約作用。

第三，使消費者直接參與對自然壟斷部門國有企業生產、經營、管理以及產品的價格、質量決策，如自然壟斷部門的國有企業在公司制的條件下，應該有來自社會各種階層、集團的代表擔任董事、監事，使公眾能夠直接、積極地對自然壟斷部門的國有企業及其規制當局展開“呼吁”，捍衛自身的合法權益，維護公共利益。

第四，在大眾傳媒中，應該設有專門關注公共生產和公共消費問題的、獨立的機構，為公眾和企業提供論壇。

[參考文獻]

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[10]王俊豪.論提高自然壟斷經營產品價格管制的科學性[J].價格理論與實踐，2001，（3）：18-19.

Setting up an Effective and Limited Regulating Organization of Government

Zhou Jian

（School of Economics， Liaoning University， Shenyang 110036， China）

Abstract: In the course of institutional transition in China， market economy is still immature. Whether the introduction of natural monopoly industry to the competitively market-based reform succeeds or not has much to do with whether the regulating organization of government plays an active role. Therefore， in the course of transformation by the natural monopoly industry， government should help to accelerate the reform and set up an effective and limited regulating organization. The main duty of this organization is to create a better and competitive market environment to fully arouse the enthusiasm of the market as a main body and exert its potentiality.

Key words: regulation；effective；limited

（責任編輯：張積慧）