基于當前失地農民就業保障體系存在問題的制度經濟學分析

摘 要：失地農民作為弱勢群體所面臨的就業困難，是現階段中國社會主義市場經濟建設與構建和諧社會亟待解決的重大問題。從制度經濟學的角度分析，地方政府發展理念的不科學、征地安置政策目標缺少“可持續生計”、政府公共服務行政職能缺位、就業服務缺乏針對性等，是失地農民的就業與再就業工作中存在的主要問題。

關鍵詞：失地農民；就業保障；制度經濟學；就業服務

中圖分類號：F323.80文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0009-03

失地農民是在中國20世紀90年代開始的城市化過程中，失去了土地但仍然保持著農民身份，并未轉化為完全的城市居民、享受城鎮居民待遇的農民[1]。這是中國城市化進程中出現的一個逐步擴大的弱勢群體，也是世界各個國家在社會和經濟高速發展時期走向城市化過程中產生出來的一個弱勢群體。據國土資源部統計，目前全國失地農民總數至少在4 000萬人以上，而且每年還在以200萬～300萬人的速度遞增。土地對農民而言，具有生產資料和社會保障雙重功能，中國城市化進程中產生的失地農民問題是關系到建設社會主義和諧社會大局的重大問題，認真借鑒拉美國家失地農民問題的經驗和教訓，解決失地農民迫切需要解決的生活和工作困難，尤其是解決失地農民作為弱勢群體所面臨的就業困難，是中國政府關注民生，維護農民根本利益的重要內容，同時也是中國城鎮化發展與現代化建設過程中必須面臨的主要問題。

目前，中國失地農民的就業與再就業狀況從整體上看不容樂觀。土地被征用后，失地農民就業保障制度及其長效機制的缺失，征地安置政策缺少“可持續生計”目標、政府公共服務行政職能缺位，政府和企業的安置能力有限，就業形勢的整體嚴峻態勢，部分失地農民缺乏正確的擇業觀，缺乏就業技能和針對性培訓，就業渠道狹窄等，是失地農民的就業與再就業工作中存在的主要問題。

一、結構性失業與就業成本過高使失地農民面臨嚴重的就業問題

1.失地農民因缺乏就業技能導致結構性失業嚴重

現階段中國經濟發展需要的技能型、知識型人才緊缺與農村勞動力素質低下的矛盾，失地農民不斷提升的就業期望值與現實可提供的就業機會值之間的矛盾越來越突出，增加了失地農民就業的難度。從失地農民自身來講，思想觀念沒有根本轉變，再就業意識薄弱、技能低下。一方面，依賴性強，缺乏就業的積極心態。由于長期過著自足悠然的農耕生活，農民失去土地后，其生活習慣、思想觀念還停留在農民原有的層次上，存在著明顯的依賴心理，過多地寄希望于政府和企業的安置，自主創業、自謀職業和通過其他途徑實現就業的意識較差；另一方面，缺乏就業技能，在人才競爭中處于劣勢。由于農民長期從事農業生產活動，沒有動力加強其他技能的培養，導致他們在再就業過程中只能進入勞動密集型行業工作或自己做些小本生意。此外，大多數失地農民缺乏長遠目光，雖然也利用土地補償金做些小本生意，但多數不能對這筆資金進行規劃利用，更多的是傾向于首先改善自己目前的生活條件，如用土地賠償金來購置住房、家電、摩托車等固定資產，使現金資產失去了增值能力。

2.就業成本過高是導致失地農民就業危機加深的又一重要因素

相對于農村外來勞動力，失地農民在就業競爭上要承受高得多的勞動成本。以廈門市為例，僅社會保險基金而言，按廈門市2003年社保年度繳費標準計算，剔除外來員工自愿參加醫療保險這個因素，用人單位聘用一名本市勞動力，各項社會保險費用按繳費指數1計算，等于聘用7.2名外來勞動力；按繳費指數0.6計算，等于聘用4.5名外來勞動力，如果再加上住房公積金，失地農民的就業成本則更高，因而其就業競爭力就更弱。

3.已就業的失地農民因崗位和收入缺乏穩定持久性隱含再次失業風險

已經實現就業的失地農民，就業崗位和收入缺乏穩定性和持久性，增收難度加大，隱含著再次失業的風險。一部分失地農民在市場引導、政府扶持下實現了就業，但絕大多數從事著較為艱苦、簡單的低科技含量和低收入的產業或行業勞動，以及日常性質的生活服務業工作，且大多數是以非正規就業為主。據調查，失地農民的就業方式大致有以下幾種：一是進入本地鄉鎮、城鎮企業務工或成為征地單位的建筑工人，這是比較正規的全日制工作，但收入偏低，就業不穩定；二是外出打零工，行蹤不定，收入也極不穩定；三是從事個體經營，開店經商，跑運輸、搞裝潢等；四是自辦實業當老板，成為私營企業主，但這一比例非常??；五是還有一些成了街頭巷尾無證經營的流動小商小販。以上職業，有的會隨著企業轉制和技術進步存在著被淘汰的風險，有的將隨著城市化進程的加快和城市管理的加強存在著被取締的風險，面臨著再次失業的危險[9]。

4.就業困難使得失地農民面臨就業危機導致失業比率偏高

根據中國網公布的數字顯示，中國失地農民的就業狀況非常不容樂觀。1998—2003年，杭州市共有征地農轉非人員15.68萬，其中勞動年齡段(男16～60歲，女16～50歲)人員11.08萬。在勞動年齡段人員中，目前暫時無業和處于失業狀態的有5.76萬，約占52％；截至2003年年底，四川全省共有134.12萬征地農轉非人員，處于勞動年齡段內的有88.08萬，其中征地后一直未就業的有45.64萬，占征地農轉非勞動力人數的51.8％；國家統計局農調總隊的一項全國性調查結果顯示，天津市有54％的失地農民表示就業是最急需政府幫助解決的問題，河北遷安、高碑店市的失地農民有80％以上反映就業困難，山西省有55.6％失地農戶迫切希望得到就業機會；南京市江寧區方山片區被調查的失地農民中，有53.9％的人處于自謀職業狀態。從以上數字可以看出，無論是東部沿海經濟發達地區，還是中西部經濟欠發達地區，失地后應就業而未能就業的人數均超過半數?？梢?，失地農民就業難的問題在中國不僅是個普遍問題，而且是個較為嚴重的問題，并且已由一個局部問題演化為一個社會問題，而且大有愈演愈烈之勢[10]。

二、現行征地安置政策和貨幣安置方式難以實現失地農民就業和可持續生計

1.普遍缺乏效用的現行征地安置政策難以預防大量失地農民的貧困

中國現行征地安置政策基本上是一種純粹的經濟補償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農民予以直接的經濟賠償，如土地補償費是對農戶土地承包經營權的財產補償，安置補助費是補償農業從業人員因征地而就業不充分或一時不能就業所承受的損失，等等?？隙ǖ卣f，這種經濟補償機制是必要的，目前顯然也發揮了積極的作用，應該堅持下去并逐步得到改進。同時也應認識到，現行的經濟補償機制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作，不足以預防大量失地農民的貧困。各地大量的實證調查揭示，這種補償在結果上無法恢復被征地安置者以前的收入和生活水平。在大多數情況下，即便及時足額給付了經濟補償，失地農民在很長時間以后仍會處于貧困狀態[6]。有研究顯示，根據現行征地補償安置辦法，一些城市的土地補償和安置補助費僅相當于2002年當地城鎮居民可支配收入的1.5倍。按目前農村居民人均生活消費支出計算，只能維持七年左右的生活；按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持二年多的生活。如果將土地補償和安置補助費全額直接代農民進入社保，每月領到的養老金只相當于當地近郊現行最低生活保障費1／3的水平。從社會保障的水平看，根據南京市政府[2000]86號文件確定的勞力安置補償標準，在不考慮工資、物價上漲等因素的情況下，失地農民如果沒有工作，按最高標準4萬元，以南京市最低養老金發放標準350元分攤使用，只夠維持九年的基本生活。保養人員（女50～65歲、男60～70歲）每人享受一次性1.8萬元的征地補償款，按南京市2002年保養標準220元分攤，只夠六年多一點[7]。

2.失地農民大多采用“短視”的貨幣安置方式難以實現就業和可持續生計

中國現行的《土地管理法實施條例》規定了針對失地農民的三種安置方式：一是“以土地換就業”，即由征地單位招工安置；二是把征地補償費付給失地農民所在的集體經濟組織，由其負責安置失地農民，即就地安置；三是對失地農民進行一次性貨幣補償，即“一腳踢”式的貨幣安置。在現實生活中，相當一部分失地農民有“接受統一安置——下崗失業”的經歷。如北京市豐臺區盧溝橋鄉太平橋村，1993年土地被征用時，統一招工安置了1 100余人，從目前情況看，除少數安排在環衛、公交和房管部門外，其他獲得就業安置的90％現已下崗失業。與上述兩種方式相比，貨幣安置因其風險小、穩定性強、見效快而被失地農民所接受，且因其操作成本低、周期短而受到了各地政府、企業乃至集體經濟組織的歡迎。所以，當前中國絕大部分地方采用貨幣安置的方式。浙江省政府研究室對該省200個失地農戶的調查顯示，失地農民中，被招工安置者僅占9.36％，貨幣安置者高達81.02％。然而，貨幣安置卻并非就業指向性的安排，它能讓失地農民得到暫時的喜悅和滿足，也能在短期內維持甚至提高生活水準，卻很難讓失地農民成功地實現再就業。沒有充足、穩定的再就業機會與崗位，失地農民家庭根本無法實現可持續生計[8]。

三、地方政府發展理念的不科學和農村集體土地產權制度的不完善致使失地農民相關權益受損

目前，各地政府普遍實行“重經濟指標、輕社會和諧發展”，“重結果考評、輕過程監督”，“重領導態度、輕群眾意見”的考核與評聘制度，導致權力尋租現象普遍存在。地方政府在追求政績最大化的思想指導下，為了更大地獲取失地農民權益所得與城市土地增值之間的“剪刀差”，完全可能濫用土地征地權，抽取農業剩余，侵蝕農民利益，侵占農村集體土地收益，每每發生地方政府在“以地生財”利益驅動下的與民爭利的“短視”行為。由此導致了征地補償費用的層層被截留、挪用、擠占，蠶食了失地農民的就業和創業資金——征地補償金。

而地方政府在失地農民就業與再就業問題上的職能缺失，未能充分發揮政府的公共服務功能，缺乏失地農民就業保障體系可持續發展的制度建設的長效機制，對此問題的認識深度不足、宣傳與服務不到位，沒有提供更多有針對性的就業信息、培訓和機會，缺少對失地農民就業保障的政策傾斜等，也是造成目前問題的主要原因之一。

農村集體土地產權不清晰，包括集體土地所有者代表不明確，集體土地產權主體的權能不明確，國有土地和集體土地財產權不平等?！稇椃ā?、《民法通則》、《農業法》等重要法律中都明確規定，中國農村的土地歸農民集體所有，但“集體”的定義極為含糊，如《憲法》簡單地界定為集體所有，《民法通則》界定為鄉村兩級，《農業法》界定為鄉(鎮)、村或村內農業集體經濟組織。由于“農民集體”事實上是一個虛置的權利主體，農村集體土地所有權主體不明確、歸屬不清晰，弱化了農民對土地使用權、處分權和收益權的有效運用。當地方政府強制性低價甚至無償征占農地時，無人出面進行干預；當農村集體領導人賤賣、侵占集體土地時，也無人出面制約。而由于實際擁有土地權利和土地收益分配權利的主體是地方政府，將失地農民排斥在征地價格確定的過程之外，使農民無法參與征地過程中涉及切身利益的決策，缺乏充分的征地知情權。失地農民難以找到適合的法律條文來維護包括就業保障在內的自身利益，導致征地補償費用偏低，失地農民可持續就業缺乏經濟基礎[5]。

四、就業服務缺乏針對性與持續性導致失地農民就業呈現無助無序狀態

1.職業培訓缺乏針對性使得失地農民就業能力不強

政府部門組織的諸如電工、建筑、美容理發、縫紉、針織等職業培訓，常常與失地農民個體的興趣、經驗和今后的職業聯系并不緊密，而且，這種規?；?、統一化的培訓也忽略了人才市場對技能要求的多樣性和差異性，勢必使很多失地農民都應聘這類工作崗位，使人才競爭更加激烈。甚而，部分失地農民認為，政府官員關心組織職業培訓的場次，勝于關心職業培訓內容本身是否具有針對性和實用性。因此68.3%的失地農民既希望政府提供免費職業培訓，又擔心就業培訓沒有實際用途。

2.政府免費職業培訓忽視中老年失地農民使其成為就業更加弱勢群體

根據對344位失地農民就業狀況的調查顯示，如果按年齡分二組，可以看出在18～35歲這一年齡段，就業率達到78%；而36～55歲則下跌到不足55%，女性甚至低于50%，即這一年齡段中接近半數的人處于失業狀態，長期閑置在家。這其中的原因主要可以歸結為兩點：一是缺乏技能；二是年齡偏大。在解決失地農民就業培訓的問題時，一些部門將免費培訓的對象限定在18～30歲，學習接受能力強的年輕人。這樣的限制將中老年失地農民排斥在外，增加了他們就業的難度，也使就業培訓的針對性降低，真實成效值得懷疑[11]。

3.失地農民就業服務性中介機構發展不健全難以很好提供服務

服務性中介機構如勞動者權益保障協會、職介中心，是政府部門在服務就業方面的一個有力的補充和協助。它能夠更加具體地掌握失地農民在就業方向、意愿、勞工要求、技能水平等等諸多方面的詳細資料，制定更加個性化、更具有針對性的失地農民就業方案。在日本、美國等國家，就業服務機構往往能夠在失地農民就業這塊園地里精耕細作，廣泛聯絡，中間協調，起到了政府部門無法實現的重要作用。但中國的就業服務性中介機構發展緩慢、服務落后、缺乏指導和干預，運作機制不規范，不能很好地服務于失地農民。在失地農民資料庫的建立、就業供求信息的提供、職業培訓方面做得不夠，不能很好地促進企業和失地農民的雙向互動[12]。

總體來說，失地農民就業將面臨來自城鄉的雙重壓力、總量與結構的彼此困擾、新生勞動力與失業人員的相互交織的局面，失地農民的就業危機也將在一定時期內繼續存在，并已成為一個越來越重要的、涉及面越來越廣泛的重大就業課題。解決數千萬失地農民的就業保障問題，是中國社會主義市場經濟建設中目前亟待解決的重大問題，它不僅關系到當前的失地農民就業問題，也關系到失地農民的下一代、更下一代的接受教育和生活工作等長遠發展問題，更是關系到我們民族整體的文化水平與科技素質提升的大問題，我們必須從國家發展戰略的角度予以高度重視。

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[12] 許美翠，朱新華，朱渝鋮.和諧社會視角下的失地農民再就業問題研究[J].農村經濟，2007，(6).

On Landless Peasants Problems in the System of Economic Analysis Based

on Current Employment Security System

YANG Xiao-dong，WANG Li-ping

（Nanjing Communication Institute of Technology， Nanjing211188，China）

Abstract: The employment difficulties of lost land farmer as a vulnerable groups is the major issues to need to resolve at this stage building

China′s socialist market economy and a harmonious society. From the perspective of system-economics analysis， the local government′s unscientific idea of development， unsustainable policy of resettlement，the absence of government administrative functions and employment service， is the main issues in the work of employment and re-employment.

Key words: lost land farmer；job security；institutional economics；employment service

[責任編輯 吳高君]