發行義務教育公債是彌補中國義務教育經費投入不足問題的可行之策

摘 要：教育經費投入不足一直是困擾中國教育事業發展的重大問題。隨著中國義務教育免費政策的出臺與實施，教育公平的推進和義務教育質量的提高，義務教育的建設與發展需要更多的資金投入。而中國逐年增長的教育經費很難滿足目前義務教育的需要。因此，從義務教育經費的缺口分析入手，提出發行教育公債是解決義務教育經費投入不足的一種有效手段。

關鍵詞：義務教育公債；義務教育經費；投入不足

中圖分類號：G522.3文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0012-02

義務教育作為一種具有最明顯外部特征的純公共產品，其在社會經濟發展中的重要戰略作用，決定了政府在義務教育的發展上肩負著不可推卸的責任。中國黨和政府一直關心和重視義務教育并逐步把義務教育納入公共財政的保障范圍之內，不斷加大財政的投入力度。

一、目前中國義務教育經費投入現狀分析

近幾年來，國家不斷加大對教育的財政投入力度，并制定了一系列的措施保證落實《教育法》規定的“三個增長”。以2006年全國教育經費執行情況為例，全國教育經費為9 815.31億元，比2005年的8 418.84億元增長16.59％。其中，國家財政性教育經費（包括各級財政對教育的撥款、教育費附加、企業辦學中的企業撥款以及校辦產業減免稅等項）為6 348.36億元，比2005的5 161.08億元增長23.00％。預算內教育經費6 134.35億元，比2005年的4 946.04億元增長24.05%。預算內教育經費占財政支出的比例也由2005年的14.58%上升到了2006年的15.18%。

在肯定中國教育經費得到快速增長的同時，也要清醒地看到中國的教育投入在國際上仍然處于較低的水平，還遠遠滿足不了教育事業自身發展和辦好讓人民滿意的教育的需要。從教育經費絕對投入水平來看， 目前全世界年人均教育經費已接近500美元（ 其中美國人均超過3 000美元， 日本人均2 000美元， 韓國人均1 500美元） ，而中國2005年人均教育經費還不足100美元， 只相當于世界平均水平的1/5。從公共教育經費占GDP比例的相對投入水平看， 2003年經濟發達國家（ OECD成員國） 的政府教育經費占GDP的平均比例已達到5.5%， 發展中國家的平均比例已達到4.2%， 而中國2005年政府教育經費僅占到GDP的2.83%。從生均經費指數（ 各級教育生均經費支出占本國當年人均GDP的比例） 看， OECD成員國小學、初中生均經費指數分別為0.20和0.23， 而中國僅為0.13和0.16， 遠低于世界各國義務教育經費相對指數的平均水平。

中國教育經費不僅總體投入水平較低， 同時， 地區間、城鄉間、學校間經費投入水平的不均衡狀況十分突出， 尤其是中、西部地區和農村的教育投入水平遠低于東部地區和城市。另外， 要推進地區、城鄉、學校間的教育公平， 將眾多辦學條件和教育質量均處于低水平的學校提升為合格或良好教育水平的學校， 也亟須加大教育投入的力度。從小學生均投入水平的地區差異來看，2005年東部地區小學生均經費為2 440元（ 生均經費指數為0.18， 接近于國際平均水平） ， 而中西部地區小學生均經費只有1 400元（ 生均經費指數僅為0.10） ， 低于東部地區1 000元以上; 東部地區初中生均經費為3 070元（ 生均經費指數為0.22， 也接近于國際平均水平） ， 但中西部地區初中生均經費只有1 670元（ 生均經費指數僅為0.12） ， 比東部地區低1 400元。據初步測算， 要使中國中西部地區義務教育的生均投入水平達到東部地區目前的平均水平， 需要國家年增加投入1 250億元左右。僅此一項就需要全國公共教育經費占GDP的比例提高0.7個百分點。

二、中國發行義務教育公債的可行性分析

1.發行義務教育公債的客觀需要

2008年3月隨著溫家寶總理在政府工作報告中宣布：“農村義務教育已全面納入財政保障的范圍，對全國農村義務教育階段學生全部免除學雜費、全部免費提供教科書，對家庭經濟困難寄宿生提供生活補助，使1.5億的學生和780萬名家庭經濟困難的寄宿生受益。……從今年秋季起全面免除城市義務教育學雜費。”這意味著，中國在確立義務教育制度22年后，首次在全國范圍內普遍實行真正意義的免費義務教育。可對于一個有13億人口的發展中國家來說，實現義務教育免費絕非輕而易舉。按照目前全國中小學在校生1.8億人，人均每年學雜費500元計算，僅這一項學雜費就需要免費金額900億元。

2.發行義務教育公債的經濟基礎

義務教育公債是國家為了滿足義務教育的資金需要，通過國家財政信用，向國內外籌集資金的一種形式，并所把獲得的資金用于義務教育事業的發展。從中國的具體情況來看，近年中國的經濟始終保持著9% 以上的增長速度，經濟態勢整體呈上升趨勢。人民生活水平有了大幅提高，存款余額也隨之不斷增長。隨著中國金融機構存款余額總數的連年攀升，截至2006年，金融機構存款余額已達161 587億元。并且伴隨著國家的宏觀經濟政策的實施，存貸款利率的雙雙提升，儲蓄存款勢必會進一步增加。這些閑散的社會資金，就為義務教育公債的發行提供了堅實的經濟基礎。

另一方面，義務教育公債對于投資者來說，較之于普通債券投資有著無可比擬的優勢。第一，義務教育公債的安全性最高。義務教育公債是以國家信用為前提、以國家財政收入為保證的，國家信用是與國家主權同在，國家信譽是最高的信譽。就中國目前的財政狀況而言，中國國民經濟整體平穩較快發展全國財政收入顯著增長。到2007年，中國財政收入已達5.3萬億元。中國財政收入連年的穩固增長也為義務教育公債投資的安全性增添了砝碼。第二，收益的保證性。義務教育公債的發行是以國家信用為基礎的，以取得資金在一定時間內的所有權，這種所有權的取得不同于稅收等，而是一種市場行為。因此，必須以付給資金的讓渡者利息為條件。尤其是在中國，由于歷史的原因，發行的公債具有無風險、低流動性的特點，公債的利息率一般高于同期銀行存款利率水平的1% ～2% 。故可保證投資者的收益。第三，稅收上享有優惠政策。

3.發行義務教育公債的理論基礎

首先，從經濟學的角度看，用發行公債的方式為義務教育開辟財源，亦有其合理性。其一，以義務教育經費投入的特殊性而言，若以稅收形式來集資建校，會因為費用的龐大而使稅率急劇提高，而這種提高又會引起納稅人的強烈不滿和反對。并且如果由當前的一代或者兩代的納稅人來承受全部的建設費用，而此后的若干代人則可無償享有義務教育提供的效益，這顯然違背公平和收益的準則。用舉借義務教育公債來籌措資金，在歸還時用稅收或新債來償還，就把建設費用由現在轉移到未來，由直接享受義務教育福利的人們承擔建設費用，既公平由合理。其二，發行義務教育公債可以有效地對國民經濟起調節作用。

其次，從財政學的角度看，發行義務教育公債也有其合理性與可行性。在中國社會主義初級階段，公債是中國籌資建設資金的較好形式。一些投資大，建設周期長的項目，比如能源、交通等，往往會成為制約國民經濟發展的“瓶頸”，這就需要政府的積極介入，包括大規模的投資。像義務教育這樣的公共事業也適用于這種情況。特別是在市場經濟條件下，運用各種信用方式籌措建設資金，已是越來越不可缺少的了。

再次，義務教育公債作為公債的一種，除了具有一般公債所具有的特征外，還有其獨到之處。一是運用靈活，針對性強。根據教育事業的實際發展需要靈活運用利率、還貸期限等，并且其發行所得資金能夠做到專款專用。二是義務教育公債使用的范圍、發債方式的選擇因地而異，并且由發債部門精心計算，嚴格限制。

三、中國發行義務教育公債的策略思路

1.義務教育公債必須專款專用于義務教育

事實說明，教育的級次越低其公共產品的屬性就越強。因此，國家應該把教育經費多投在外部性更明顯、社會收益率更高而又缺乏投資動力的義務教育上。長期以來，中國義務教育尤其是義務教育的經費來源主要來自于財政撥款，又由于財政撥款的有限性，嚴重制約了義務教育事業的發展。義務教育是中國科教興國戰略的奠基工程，對提高國民素質，加快社會主義現代化進程有著基礎性和決定性作用。

2.明確教育公債的發債主體

發債主體決定著信用上的保障。中央政府較之于地方政府有著更穩定的財政信用保障，而且中國目前還不允許地方政府發債。但實際情況是公債募集資金的直接使用者，由于歷史、地域、政策等各種因素的制約，地區間實際發展差距還很大。而且基礎教育公共產品的屬性使得教育的發展必然帶動該地區的發展，具有很強的地域收益性。相比較而言，地方政府較之于中央政府也更能夠清楚本地區基礎教育的實際發展情況，信息相對充分，決策制定針對性強。所以，發行教育公債，地方政府也應成為發債主體。

3.加強教育公債的使用監督

對于發行的義務教育公債，除了要做到專款專用、專戶管理外，我們還應提高教育經費的使用率，并加強其監督。各級人民政府應當將義務教育經費籌措使用情況，列入年度目標管理考核內容。其他財政、審計、監察、計劃、物價和教育行政部門，應當加強對義務教育經費籌措使用情況的監督檢查，依法保證義務教育經費籌措渠道的暢通和合理使用。實施義務教育的學校應當加強義務教育經費的管理，提高資金使用效益，并接受有關部門的監督。

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Compulsory Educational School Bonds：

A Beneficial Attempt to Solve Compulsory Educational Expenditure Insufficient

GUO Shan-shan

（Shanxi Normal University，Xi′an710062，China）

Abstract: Educational expenditure is one of the big problem to disturb us during educational circles .With our free compulsory education

carrying out ，we need more money to put into compulsory education .Howeverthe improvement of educational expenditure can not meet the needs of actual compulsory education. For this reason， this paper advise that implement compulsory educational school bonds in order to solve the educational expenditure insufficient.

Key words： compulsory educational school bonds；compulsory educational expenditure；insufficient

[責任編輯 吳高君]