現(xiàn)階段農(nóng)民土地權益受到侵害的根源及保護對策研究：法理學視角

摘 要：現(xiàn)階段農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益仍然面臨來自多方面的侵害。從法理學的視角剖析農(nóng)民土地權益受到侵害的根源，主要有：所有權法人主體模糊、土地產(chǎn)權權能殘缺、土地征收法律條款存在重大缺陷等。并從明晰農(nóng)地產(chǎn)權、界定征地范圍、開通集體非農(nóng)建設用地產(chǎn)權市場、拓寬土地承包經(jīng)營權權能等方面提出相關政策建議。

關鍵詞：農(nóng)民；土地權益；侵害；根源

中圖分類號：F323.211文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0077-02

近年來，農(nóng)民土地權益及其保護問題受到社會各界廣泛關注，從中央到地方各級政府連續(xù)出臺并實施了多項保護農(nóng)民土地權益的政策、法規(guī)和措施，理論界也進行了深入的研究探討。隨著《農(nóng)村土地承包法》、修訂后的《農(nóng)業(yè)法》以及《物權法》的頒布實施，對農(nóng)民土地權益保護問題的探索取得了令人矚目的成就。

但是，由于文本上的外在制度規(guī)則在短時期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國家公共權力未能得到有效約束，許多相關配套制度尚不完善；因此，實際上，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益仍然面臨來自多方面的侵害。本文從法理學的視角剖析現(xiàn)階段農(nóng)民土地權益受到侵害的根源，并提出相關政策建議。

一、現(xiàn)階段農(nóng)民土地權益受到侵害的根源：法理學視角

1.農(nóng)民集體土地所有權法人主體模糊

在與土地集體所有權相關的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權主體并沒有得到明晰。中國農(nóng)地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《物權法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級哪個組織，法律規(guī)定中卻沒有予以明確的指出。1998年修訂的《土地管理法》指出，集體土地所有權的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，可以簡稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級。集體土地所有權法人地位的模糊和土地產(chǎn)權主體的多元，必然導致責、權、利的邊界不清和不同土地所有權主體之間的沖突，集體土地所有權最終無法得到實現(xiàn)。由于法律上規(guī)定的土地所有者是一個虛幻的“農(nóng)民集體”，它自然不可能具備法律人格，更不可能具體行使對土地的有效監(jiān)督和管理，這樣就事實上造成了司法意義上的農(nóng)村集體土地所有權的虛置。

2.農(nóng)民集體土地產(chǎn)權權能殘缺

憲法規(guī)定“農(nóng)民集體”享有農(nóng)村土地所有權，但憲法修正案、《民法通則》、《土地管理法》等法律都對這種虛擬的所有權作了過分的限制，集體土地所有權的收益權能和處分權能在很大程度上被弱化或被取消。

而且，《物權法》在將土地承包經(jīng)營權賦予物權效力的同時，對該項權利的轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等處分權能目前仍有不同程度的限制。雖然立法安排的本意并不是為了限制而是為了保護大多數(shù)農(nóng)民的利益，防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)失去約束而可能導致的土地兼并以及農(nóng)民失去生產(chǎn)生活基礎而產(chǎn)生的社會問題；但是，這種本意良好的立法安排，雖然動機正當，但客觀效果卻是對農(nóng)民土地處分權的限制和對物權完整性的損害。

3.中國現(xiàn)行土地征收（征用）法律條款存在重大缺陷

（1）中國立法一度混淆了土地征收和土地征用

中國立法曾有意或無意地混淆了土地征收和土地征用。在2004年《中華人民共和國憲法修正案》通過之前，立法條款基本上只涉及了土地征用而未涉及土地征收。直到2004年的《憲法修正案》里，才第一次提出“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。

（2）公共利益界定不清，征地范圍過寬

土地征收的目的是為了公共利益，但是立法至今未對公共利益的范圍及判斷標準作明確的規(guī)定。從實踐來看，“濫用”征地權現(xiàn)象十分普遍，征地范圍既包括了國家公益性的建設項目，也包括了經(jīng)營性建設項目，從國家大型重點建設項目用地到小型企業(yè)用地，凡涉及占用集體土地、農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地的，一律動用國家征地權，一些非國家建設的工商經(jīng)營性用地尤其是房地產(chǎn)開發(fā)用地，也得通過征地取得。

（3）補償標準不公平

征地補償是土地征收制度的重要組成部分，但中國《土地管理法》確定的“按照被征用土地的原用途給予補償”這個補償標準不公平。可以說，這個“原用途”的規(guī)定是造成征地中的價格“剪刀差”的根本原因。因為這意

味著土地被征收后的增值收益與農(nóng)民無關。這種規(guī)定實際上是在地權上對農(nóng)民的歧視，顯然有失公平。

二、保護農(nóng)民土地權益的對策及建議

1.清晰界定集體土地所有權的主體

保障農(nóng)村集體土地財產(chǎn)關系的穩(wěn)定性，就是要確定“誰”真正擁有土地，并明確界定土地所有者的權利和義務，保證所有者能充分行使有關土地的權利。集體土地所有人應符合民事主體的要求，可考慮采用股份合作社的組織形式。在現(xiàn)實基礎上確定哪些集體成員為社員，再由社員自愿組成合作社。而在合作社尚未建立之前，只能依據(jù)現(xiàn)行法律，由村民委員會作為所有者的代理人行使所有權；此時，一定要確保村民對村委會的民主權利。

在確認了集體土地產(chǎn)權主體后，還應當在法律上明確界定所有者的權利和義務。集體土地所有者除進行土地發(fā)包以外，在國家法規(guī)政策允許的范圍內(nèi)，有權通過經(jīng)營、出租、入股、抵押等形式實現(xiàn)其所有權。在兩權分離、農(nóng)戶作為土地經(jīng)營主體的體制下，集體還要加強對土地的管理和監(jiān)督。更為重要的是，應當保證集體能充分行使有關土地的權利，完善農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地制度，使這一權利得到充分保障。應嚴格按國家規(guī)定在所在村莊劃定基本農(nóng)田保護區(qū)；實行農(nóng)村內(nèi)部非農(nóng)業(yè)建設用地有償使用制度。

2.明確界定土地征收范圍，以“社會公共利益”為目的的土地使用是征地范圍界定的唯一準則

當前中國對公共利益的廣義理解直接導致了征地范圍擴大到所有的經(jīng)濟建設用地，把市場主體商業(yè)投資亦視為征地中的公共利益需要，歪曲理解了土地征收社會公共利益目的性，實際上造成了掠奪一部分人的利益來滿足另一部分人的利益。借鑒其他國家（地區(qū)）的做法，中國當前對土地征收范圍的界定應該采取列舉式和概括式方式加以約束。

3.總結地方和基層經(jīng)驗，及時探索將關于集體建設用地流轉(zhuǎn)的地方規(guī)定上升為國家法律，盡快開通集體非農(nóng)建設用地產(chǎn)權市場

2003年廣東省政府已經(jīng)下發(fā)了《關于試行農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的通知》，明確提出了農(nóng)村集體土地所有權與國家土地所有權“同地，同價，同權”。2005年5月，廣東省出臺了《集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理辦法》，對集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)范圍、用途限制、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責任等問題都作了具體規(guī)定，使農(nóng)村集體建設用地直接入市擁有了合法地位。因此，無論是從保護農(nóng)民的合法權益出發(fā)，還是從促進土地資源的集約、高效、合理利用和推進新農(nóng)村建設的步伐出發(fā)，國家對農(nóng)民集體建設用地使用權的流轉(zhuǎn)給予積極的法律支持和制度支持，以構建與市場經(jīng)濟相適應的農(nóng)村土地財產(chǎn)制度，已經(jīng)成為當務之急。

4.進一步拓寬土地承包經(jīng)營權的權能，強化權利的排他性和擴大其流通性

應在《物權法》明確農(nóng)地承包經(jīng)營權為用益物權的基礎上，進一步拓寬農(nóng)地承包經(jīng)營權的權能，強化權力的排他性和擴大其流通性。具體講，今后可以考慮通過司法解釋進一步擴大農(nóng)地承包經(jīng)營權的下列權能：

（1）農(nóng)地抵押權。土地承包經(jīng)營權抵押，不僅條件基本成熟，而且中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對此也有迫切需求。因為中國農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營普遍缺乏資金，通過土地承包經(jīng)營權的抵押，可以為土地投入和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展融通資金，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。

（2）農(nóng)地入股權。土地承包經(jīng)營權的入股指承包經(jīng)營主體在承包經(jīng)營期限內(nèi)以土地作為股份入股經(jīng)營，通過將農(nóng)地承包經(jīng)營權量化為股份，用于出資，實行土地股份合作，從而獲得收益。

（3）農(nóng)地繼承權。繼承人或受遺贈人有權繼承農(nóng)地承包經(jīng)營權。當然，繼承人或受遺贈人在繼承農(nóng)地承包經(jīng)營權時也就相應地承擔土地使用的義務。

（4）農(nóng)地發(fā)展權。農(nóng)地發(fā)展權是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地、市政用地、工業(yè)用地等非農(nóng)用地的過程中，獲取改變土地用途或土地利用強度所帶來利益的權利。從發(fā)展農(nóng)民土地權益的角度來看，中國農(nóng)地發(fā)展權應直接歸屬于土地承包經(jīng)營主體的農(nóng)民個體。這實質(zhì)上體現(xiàn)的是農(nóng)地轉(zhuǎn)變用途后的土地增值收益向農(nóng)民傾斜分配。

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[責任編輯 吳高君]