農村信用社改革面臨的問題與對策

摘 要：農村信用社是中國金融體系的重要組成部分，搞好農村信用社改革對解決三農問題至關重要。在目前農村信用社的改革中，面臨著法人治理結構不完善、市場定位目標不準確、歷史遺留包袱較嚴重等諸多問題，問題產生的原因是多方面的，必須針對這些問題及成因，提出相應的對策，才能更好的通過改革促進農村信用社的發展。

關鍵詞：農村信用社；改革；問題

中圖分類號：F830.61文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0106-02

溫家寶總理在2007年初的中央金融工作會議上明確提出要：“加快農村金融改革發展，完善農村金融體系。從多方面采取有效措施，加強對農村的金融服務，為建設社會主義新農村提供有力的金融支持。”農村信用社應抓住新農村建設戰略目標的歷史機遇，加快改革步伐，實現農村金融資源的優化配置，真正成為支農主力軍[1]。當前，農村信用社改革面臨諸多問題，影響了改革的效果和正常進程，我們必須處理好這些問題，才能更好的通過改革促進農村信用社的發展，才能使農村信用社更好的為三農服務。

一、農村信用社改革面臨的問題所在

（一）法人治理結構不完善

法人治理結構是產權制度的表現形式，有效的法人治理結構是農村信用社健康運轉的基礎。目前，農村信用社雖然按照合作制原則進行了規范，重新設置了股權，清理、增擴了股金，建立了理事會、監事會和社員代表大會制度，已形成了以最高權力機構社員代表大會，決策機構是理事會，執行機構是經營管理隊伍，監督機構是監事會的法人治理結構框架。但是，這一法人治理結構仍存在許多不完善之處。

一方面，“三會”制度流于形式。社員代表大會權力被架空，理事會形同虛設，監事會名存實亡。

另一方面，民主管理職能缺位。農村信用社權力高度集中于聯社，“三會”流于形式。由于內部利益均衡機制的不完善，缺乏所有者的有效監督和制約，造成經營權凌駕于所有權之上，形成“內部人控制”的局面。“內部人”按自身利益最大化行使經營權，完全沒有體現社員利益的民主管理。

（二）市場定位目標不準確

作為合作金融機構，農村信用社應主要為社員服務。作為國家支持和引導農村建設的最主要金融力量，農村信用社應該堅持其服務三農的宗旨。然而，在市場經濟條件下，農村信用社在與商業銀行的競爭中，逐漸開始片面地追求盈利，追求大客戶，形成了多元的經營目標。實際工作中，這些目標經常發生沖突，信用社往往通過各種措施選擇追逐贏利性目標，如開展大量的商業性業務、加大對贏利能力強的法人社員貸款來滿足對社員貸款總額達到50%以上的政策要求等，因此作為廣大經濟弱小者的個體農戶事實上依然難以獲得更多的貸款份額。目標的模糊和沖突，使農村信用社無法對自己進行準確地定位，經營上變得更加混亂和盲目，經營往往偏離辦社宗旨。但是，與商業銀行相比，農村信用社在資產質量、資金實力、管理水平等方面存在著明顯的缺陷，因此，錯誤的市場定位使農村信用社形成了大量不良資產，不利于其充分發揮優勢和保持可持續性競爭力[2]。

（三）歷史遺留包袱較嚴重

盡管國家采取積極措施化解農村信用社歷史債務和嚴格控制不良貸款，歷史債務得到一定的化解，但是農村信用社在幾十年的發展過程中，由于政策、體制、管理等因素形成的歷史債務包袱仍然沉重[3]。一是有些地方政府對農村信用社進行亂檢查、亂攤派，黨政機關、企事業單位在農村信用社的貸款清收難等都是農村信用社負債累累局面的一個重要原因。二是農村信用社和農業銀行脫鉤時農業銀行遺留給農村信用社的呆賬。三是在清理合作基金時，隨著合作基金與農村信用社合并，合作基金的歷史債務也轉移給農村信用社。此外，還有一部分債務是由于農村信用社自身經營不善造成的。

二、問題的原因解析

（一）產權制度的缺陷

農村信用社產權制度的弊端是造成中國農村信用社存在諸多問題和影響中國農村信用社健康運行的最主要和最根本的因素。產權制度的缺陷決定了信用社缺乏從內部完善治理結構的愿望和動力。中國農村信用社產權制度缺陷主要表現在四個方面：

一是產權結構過于分散，產權主體被架空。農業產業的弱質性導致農村信用社社員大多都是經濟收入微薄的個體農民，入股金額低、社員人數多和股權分散是農村信用社產權結構的突出特點。這種產權結構決定了社員監督信用社管理的成本十分高昂，收益相對成本而言不具激勵作用，導致作為主要所有者的社員缺乏監督、管理信用社的積極性。

二是公積金制度產生的集體產權界定不明晰。隨著公積金的逐年提取，歷年積累的集體財產占絕大部分，這部分集體財產不能分割，歸屬不清，在實踐中，一般劃歸各級政府所有，各級政府成了最大的股東。同時，目前，大多數的信用社積累了巨額的經營虧損和不良資產，資不抵債，信用社大部分股東對發生的債務不具清償能力，因而事實上不負擔清償義務，經營風險的責任無處落實，權責不明晰。

三是股金異化為“準存款”，實則剝奪了社員股權。根據合作制原則規定，社員入股自愿，退股自由，社員沒有退股的約束。這種缺乏擴張性的自身缺陷造成了農村信用社為了擴大股本規模，普遍以“保息分紅”的承諾吸引社員入股，導致股金異化為“準存款”。

四是股金功能缺失，喪失產權激勵約束機制。根據“利益共享、風險共擔”的原則，信用社股金的主要功能是彌補虧損，防范經營風險。但目前中國農村信用社的股金由于信用社制度的軟約束，從未用于彌補虧損，甚至還可以得到利息收入。而且，目前，大多數的信用社積累了巨額的經營虧損和不良資產，資本金早已為負值，信用社大部分股東對發生的債務不具備清償能力，因而事實上不負擔清償義務。產權失去激勵約束機制，股東無心經營或經營行為扭曲。

（二）行政干預的過度

行政過度、直接的干預信用社的經營和內部治理將嚴重影響信用社的可持續健康發展，造成一系列的難以克服的問題，而且，容易造成信用社制度軟約束和制度變異。經過第二、三階段的改革，農村信用社在經營業務、人員編制等方面完全走上了傳統的國有商業銀行的模式，成為農業銀行在基層的一個分支機構。地方政府出于地方經濟建設的需要干預農村信用社的資金流向，造成了信用社大量的不良資產，束縛了農村信用社的健康發展。同農業銀行脫鉤后，受縣級聯社以及后來的省級聯社的領導再到當地政府的全權負責，信用社的經營管理、業績考核和領導任命都跟地方政府有著千絲萬縷的關系，是造成治理結構不健全的一個重要因素。

（三）信用機制的缺失

維系農村信貸資金借貸鏈條上的信用環節薄弱，從而導致農村信用社許多信貸投入缺乏效益和安全的保障[4]。目前，農村信用缺失主要體現在三個方面：一是道德信用缺失，主要指農村借貸主體的農戶和中小企業的信用意識欠缺。二是經濟信用缺失。目前，中國農村經濟信用即財產信用缺失是指，有農業生產風險高、效益低所引致的貸款農戶和企業維持貸款信用的經濟基礎十分薄弱。由于農業經濟的弱質性和目前農村中小企業抗風險能力低也是導致了農村信用社信貸規模難以擴張和產生大量的不良資產的一個重要因素。三是農村信用擔保缺失。目前，由于農戶和農村企業所擁有的未來農作物的收益權、宅基地、耕地、企業存款等不能作為擔保手段，同時政策性和商業性的信用擔保公司能夠提供的擔保也十分有限，此外，還有農村貸款擔保的實施成本、法制環境等因素造成農村信用擔保發展欠缺和滯后，影響了農村信用社信貸規模的擴張和服務三農的主力軍作用。

三、深化農村信用社改革的對策

（一）改革產權制度，完善企業治理結構

中國農村信用社在改革與發展過程中出現諸多問題的一個最重要原因就是信用社產權制度的缺陷[5]。由于各種歷史和現實原因，中國農村信用社的產權非常復雜，其中涉及到社員、職工、地方政府等多個利益關系，使農村信用社的改革困難重重。因此，產權制度的改革是中國農村信用社改革的重中之重。通過產權制度的改革明確農村信用社由誰投資由誰管理，出了風險由誰承擔責任，從而建立符合市場經濟要求的現代企業制度。農村信用社改革中既要防止內部人控制，也要防止各級政府行政干預。

（二）迎合國家戰略，目標定位服務三農

農村信用社的改革應定位在為三農服務的基礎上，要明確農村信用社的合作金融屬性和服務于弱勢群體、弱勢產業的定位，這是順應目前金融市場激烈競爭、市場細分、培育核心競爭力的發展趨勢的必然要求。中國部分地區農村信用社在經營過程中已經偏離了服務三農的宗旨，把服務對象轉向城市企業、工商大戶等，而農村的大量小額信貸業務卻無人過問。結果是農村信用社自身的風險不斷增大，同時農村正常的金融需求得不到滿足。因此，農村信用社改革必須堅持為三農服務的宗旨[6]。

（三）完善信用體系，營造良好信用環境

對農村信用社進行改革，必須同時改善農村的信用環境。首先，對農民進行教育和引導。政府要加大對信用的宣傳，培養農村城市守信的社會氛圍。各級政府要在各地農村開展相關金融知識的宣傳普及工作，通過報紙、電視臺等及時公布誠信信息，幫助農民培育信用意識，維護自身信用記錄，提高自身金融素質，享受更便利的金融服務。其次，要大力開展創建信用鄉鎮、信用村、信用戶等活動，建立守信激勵機制和失信懲罰機制，樹立良好的信用意識，奠定良好的農村信用基礎。再次，建立健全農村企業和農戶的資信體系。政府要為農村金融和農村信用社提供信息服務基礎。由政府牽頭加強農村各相關部門的協作，建立農村企業和農戶信用信息庫，實現農村資信資源的共享；完善農村信用的征集、評估、發布與服務體系，加大監督作用。

參考文獻：

[1] 成思危.改革與發展:推進中國的農村金融[M].北京:經濟科學出版社，2005.

[2] 徐聯初.中國金融前沿問題研究[M].北京:中國金融出版社，2005.

[3] 陳耀芳，等.農村合作銀行發展模式研究[M].北京:經濟科學出版社，2005.

[4] 杜金向.發展小型信用擔保組織是解決農戶貸款難的有效途徑[J].農村經濟，2006，(1).

[5] 龐貞燕，王桓.適應性:農村信用社改革問題的再認識[J].金融研究，2006，(5).

[6] 姚義勇.農村信用社改革現狀評析與對策建議[J].當代經濟，2006，(05S).

[責任編輯 陳麗敏]