國(guó)外航空工業(yè)補(bǔ)貼對(duì)我國(guó)補(bǔ)貼大飛機(jī)項(xiàng)目的啟示

摘要：中國(guó)政府已正式啟動(dòng)大飛機(jī)自主研發(fā)項(xiàng)目，基于大飛機(jī)項(xiàng)目的高投資、高風(fēng)險(xiǎn)、商技術(shù)特性，國(guó)家必須對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行巨額補(bǔ)貼才能使其順利進(jìn)行。但是，中國(guó)加入WTO時(shí)已對(duì)補(bǔ)貼措施做出一定承諾，近幾年西方發(fā)達(dá)國(guó)家又依據(jù)其國(guó)內(nèi)法對(duì)我國(guó)某些產(chǎn)品采取反補(bǔ)貼措施，中國(guó)在大飛機(jī)項(xiàng)目中實(shí)施補(bǔ)貼將面臨諸多困難。本文對(duì)歐美補(bǔ)貼其航空工業(yè)的具體措施作簡(jiǎn)單介紹和評(píng)析，以借鑒適用于我國(guó)航空工業(yè)，為我國(guó)大飛機(jī)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼的基本思路提出初步建議。

關(guān)鍵詞：大飛機(jī)；補(bǔ)貼；ASOM

一、引言

政府的支持是航空工業(yè)發(fā)展的重要因素之一。高投入、高風(fēng)險(xiǎn)及長(zhǎng)回報(bào)周期是航空工業(yè)的顯著特點(diǎn)，但一旦奪得先機(jī)，其所能創(chuàng)造的價(jià)值也將不可估量。為了盡可能多的搶占這一利潤(rùn)豐厚的市場(chǎng)份額，各國(guó)政府均不遺余力地扶持本國(guó)航空工業(yè)的發(fā)展，竟相采用各種補(bǔ)貼措施，這些補(bǔ)貼或則使企業(yè)穩(wěn)坐其寡頭地位并能在與對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，或則給企業(yè)進(jìn)入這一市場(chǎng)謀求有利的契機(jī)，目前，在航空工業(yè)領(lǐng)域。借助各自身后的政府的補(bǔ)貼支持，由波音：空客寡頭壟斷如此龐大的市場(chǎng)。即使早已擺脫“幼稚工業(yè)”的狀況，多年以來(lái)，波音、空客各自的政府對(duì)他們的補(bǔ)貼也從未中斷過(guò)。與此相應(yīng)的，他們之間的補(bǔ)貼口水戰(zhàn)也不斷升級(jí)，數(shù)度訴諸WTO爭(zhēng)端解決程序，補(bǔ)貼已成為他們相互攻擊的靶子。

2007年2月26日，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，聽(tīng)取大型飛機(jī)重大專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于大型飛機(jī)方案論證工作匯報(bào)，原則批準(zhǔn)研制大型飛機(jī)研制重大科技專(zhuān)項(xiàng)正式立項(xiàng)，同意組建大型客機(jī)股份公司。2008年5月11日，中國(guó)商用飛機(jī)有限責(zé)任公司在上海舉行成立大會(huì)，至此，我國(guó)大飛機(jī)項(xiàng)目正式啟動(dòng)。在大飛機(jī)項(xiàng)目被列入國(guó)家重大科技專(zhuān)項(xiàng)后，這個(gè)一度被塵封的高技術(shù)項(xiàng)目，幾乎是一夜之間成了社會(huì)輿論的焦點(diǎn)話(huà)題，對(duì)于項(xiàng)目可能遇到的技術(shù)問(wèn)題、資金問(wèn)題和市場(chǎng)問(wèn)題及其解決辦法。航空技術(shù)專(zhuān)案，航空工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家都進(jìn)行了一系列的探討。值得關(guān)注的是，基于大飛機(jī)項(xiàng)目高投資、高風(fēng)險(xiǎn)、高技術(shù)的“三高”特性，基于中國(guó)航空工業(yè)所面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，國(guó)家的巨額補(bǔ)貼對(duì)于項(xiàng)目的正常運(yùn)行來(lái)講是必不可少的，并且，經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期的積累，中國(guó)政府已有經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)大飛機(jī)進(jìn)行補(bǔ)貼，并欲以“舉國(guó)之力”來(lái)推動(dòng)大飛機(jī)項(xiàng)目，資金約束基本不存在了，但是，目前世界各國(guó)以及WTO對(duì)補(bǔ)貼的態(tài)度及其立法又給我們諸多問(wèn)題，政府不能想怎么補(bǔ)就怎么補(bǔ)，想補(bǔ)多少就補(bǔ)多少，否則可能會(huì)招致反補(bǔ)貼調(diào)查、引起貿(mào)易摩擦，甚至被訴諸WTO，對(duì)此，業(yè)界卻鮮有論及。本文將對(duì)歐美補(bǔ)貼其航空工業(yè)的具體措施作簡(jiǎn)單介紹和評(píng)析，以借鑒適用于我國(guó)的大飛機(jī)項(xiàng)目。

二、美國(guó)對(duì)航空工業(yè)的補(bǔ)貼

美國(guó)通過(guò)軍事項(xiàng)目的開(kāi)支及采購(gòu)合同的運(yùn)用、間接補(bǔ)貼飛機(jī)進(jìn)口商、稅收優(yōu)惠、銷(xiāo)售支持及政治干預(yù)等方式，極大地促進(jìn)了其航空工業(yè)的發(fā)展。

1 通過(guò)軍事研發(fā)項(xiàng)目及采購(gòu)合同提供補(bǔ)貼。美國(guó)國(guó)防預(yù)算的1/3以上用于飛機(jī)研制，采購(gòu)和使用技術(shù)保證。每年近千億美元，將軍機(jī)中的研究成果應(yīng)用于民機(jī)可為民機(jī)工業(yè)節(jié)省相當(dāng)巨大的開(kāi)發(fā)費(fèi)用，這是一種長(zhǎng)期穩(wěn)定且相對(duì)隱蔽的變相補(bǔ)貼。一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)一直鼓勵(lì)軍、民機(jī)產(chǎn)業(yè)之間相互結(jié)合，協(xié)同發(fā)展。美國(guó)通過(guò)委托航空工業(yè)參與軍用飛機(jī)發(fā)展項(xiàng)目，利用生產(chǎn)上的前后聯(lián)系，使民機(jī)產(chǎn)業(yè)積累制造飛機(jī)的相關(guān)技術(shù)和能力，減少民航工業(yè)開(kāi)發(fā)新民航飛機(jī)的研究經(jīng)費(fèi)。僅2005年，美國(guó)在軍用飛機(jī)F-22上的投入就高達(dá)45.72億美元，其他戰(zhàn)斗機(jī)研發(fā)費(fèi)用為47.22億美元，而這些項(xiàng)目全部給了本國(guó)的飛機(jī)制造廠商。這種軍、民結(jié)合共同發(fā)展的戰(zhàn)略模式為美國(guó)航空工業(yè)的發(fā)展及國(guó)家戰(zhàn)略意圖的實(shí)現(xiàn)提供了很大的發(fā)展空間。例如，二戰(zhàn)后，波音公司就是靠產(chǎn)權(quán)上屬于政府的KC-135加油機(jī)技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備造出波音707，一舉奠定了其在大型民用飛機(jī)市場(chǎng)上的壟斷地位。另一方面，美國(guó)大量采用民機(jī)軍用的方式，通過(guò)軍事采購(gòu)合同給予民航工業(yè)大額的利潤(rùn)以支持其發(fā)展。例如，美國(guó)空軍把波音707改裝成巡邏、預(yù)警、電子戰(zhàn)機(jī)E3、E6和E8，把波音747改裝成空中指揮機(jī)F4，把波音767改裝成預(yù)警飛機(jī)。

2 通過(guò)間接補(bǔ)貼飛機(jī)進(jìn)口商以支持民機(jī)出口。美國(guó)進(jìn)出口銀行的一大職能是向外國(guó)買(mǎi)家提供低息貸款，或者向外國(guó)買(mǎi)家的私人銀行貸款提供擔(dān)保。這種做法實(shí)際上是將外國(guó)進(jìn)口商的一部分成本轉(zhuǎn)嫁到本國(guó)支出上，其主要目的是為了給本國(guó)飛機(jī)生產(chǎn)商商贏得更多的訂單。

3 通過(guò)稅收優(yōu)惠政策給予大飛機(jī)補(bǔ)貼。美國(guó)部分州政府和地方政府通過(guò)各種形式對(duì)波音公司提供暗補(bǔ)。華盛頓州通過(guò)稅收豁免、稅收優(yōu)惠和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式，向波音公司提供大量的政府補(bǔ)助。類(lèi)似地，坎薩斯州也通過(guò)稅收豁免和所謂的“波音債券”的形式向波音公司提供了大額的補(bǔ)助。

4 銷(xiāo)售支持及政治干預(yù)。美國(guó)政府通過(guò)外交等方式，對(duì)準(zhǔn)備購(gòu)買(mǎi)民航飛機(jī)的國(guó)家和地區(qū)施壓或提供有吸引力的政策，促使其購(gòu)買(mǎi)波音公司的飛機(jī)。例如，2005年，印度國(guó)有航空購(gòu)買(mǎi)50架新波音客機(jī)以替換老化的機(jī)型。而在此之前，美國(guó)運(yùn)輸部部長(zhǎng)訪問(wèn)印度時(shí)曾表示如果波音公司獲得這份訂單，美印關(guān)系將大大受益。

三、歐盟對(duì)航空工業(yè)的補(bǔ)貼

從上世紀(jì)70年代末成立初只能對(duì)美國(guó)飛機(jī)制造業(yè)幾乎壟斷全球市場(chǎng)望洋興嘆，到目前已形成與美國(guó)全面抗衡的格局，短短的幾十年中，空中客車(chē)取得了巨大的成功，與歐洲各國(guó)政府的積極參與和大力扶持是密不可分的。歐盟對(duì)航空工業(yè)的補(bǔ)貼與美國(guó)類(lèi)似，通過(guò)直接補(bǔ)貼使其成長(zhǎng)，直至足以與波音匹敵；同時(shí)通過(guò)其他方式使得其在與波音的競(jìng)爭(zhēng)之中能夠有自己的優(yōu)勢(shì)。

1 直接補(bǔ)貼。歐盟通過(guò)向空客提供開(kāi)發(fā)基金、資本投入、低利貸款、擔(dān)保借款、開(kāi)發(fā)及生產(chǎn)成本補(bǔ)貼、保障匯率和經(jīng)營(yíng)損失補(bǔ)貼等，讓其在30年內(nèi)迅速崛起，最終打破波音的壟斷，成為直接補(bǔ)貼最成功的例子。其中最為顯著的例子是，自誕生之日起，Airbus就以政府對(duì)航空發(fā)展貸款的形式接受直接津貼，這些貸款占飛機(jī)發(fā)展成本的79％—90％，并低于市場(chǎng)利率，且空客不是根據(jù)預(yù)定的時(shí)間償還貸款，而是根據(jù)它的盈利狀況來(lái)決定還款數(shù)額。

2 軍事采購(gòu)合同和政府設(shè)備的使用。與美國(guó)所采取的產(chǎn)業(yè)政策類(lèi)似，歐洲的飛機(jī)制造商也有軍民結(jié)合的經(jīng)驗(yàn)。例如，英、法、德、西班牙等均資助空中客車(chē)及其子公司生產(chǎn)軍用飛機(jī)，空中客車(chē)集團(tuán)從其成員國(guó)取得的軍事采購(gòu)合同金額高達(dá)200億美元。

3 銷(xiāo)售支持與政治干預(yù)。在這點(diǎn)上。歐盟所采取的措施又與美國(guó)不謀而合。在空客成長(zhǎng)過(guò)程中，歐盟利用其各國(guó)的政治影響力，為空客打開(kāi)更廣泛的銷(xiāo)售渠道。例如，承諾為伊朗建造核電站以獲取伊朗的大額訂單。

四、歐美航空工業(yè)補(bǔ)貼政策帶給我們的啟示

借鑒歐美的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為對(duì)于大飛機(jī)項(xiàng)目中是否需要補(bǔ)貼，能否補(bǔ)貼以及如何補(bǔ)貼應(yīng)有以下基本取向。

1 中國(guó)的航空工業(yè)要進(jìn)入大型飛機(jī)制造領(lǐng)域，就必須有政府直接和間接的投入。目前國(guó)內(nèi)有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)下，不應(yīng)該再指望政府扶持來(lái)發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)，民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出路在于“以利潤(rùn)為號(hào)召吸引國(guó)內(nèi)外商業(yè)資本投入航空工業(yè)”，這樣中國(guó)政府就不再需要負(fù)擔(dān)巨額的飛機(jī)研發(fā)費(fèi)用，中國(guó)大中型客機(jī)的發(fā)展完全由民間的和市場(chǎng)的力量來(lái)推動(dòng)。

這種觀點(diǎn)事實(shí)上是不可行的。以空客為例，空客自1969年成立后經(jīng)過(guò)了25年的虧本階段，到第26個(gè)年頭才開(kāi)始盈利，這樣的利潤(rùn)回報(bào)速度能夠“號(hào)召”到哪個(gè)民間投資者?哪個(gè)企業(yè)又能夠單靠自身的力量做到在如此長(zhǎng)的時(shí)間里只賠不賺?如果沒(méi)有其中每個(gè)參與合作的歐洲國(guó)家的積極扶持，根本不可能有空客的今天，

因此，中國(guó)的航空工業(yè)要打破壟斷進(jìn)入大型飛機(jī)制造領(lǐng)域，就必須有政府直接和間接的投入。

2 大飛機(jī)項(xiàng)目的發(fā)展需要政府長(zhǎng)期穩(wěn)定的扶持。從世界范圍來(lái)看，政府對(duì)航空工業(yè)給予扶持或補(bǔ)貼，并非發(fā)展中國(guó)家或航空工業(yè)落后國(guó)家的特有需求，即使發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、法國(guó)，英國(guó)、日本、加拿大、瑞典、意大利、德國(guó)及瑞士等，其航空工業(yè)已然是國(guó)內(nèi)尖端工業(yè)，但直到現(xiàn)在它們?nèi)韵硎軄?lái)自政府的名目繁多的各種政策補(bǔ)貼。可見(jiàn)，民用飛機(jī)工業(yè)并不只是在“幼稚期”才需要政府的補(bǔ)貼。

因此，政府扶持大飛機(jī)的發(fā)展不是一勞永逸的事情，政府不僅要在大飛機(jī)項(xiàng)目的起步階段進(jìn)行扶持，即使項(xiàng)目取得商業(yè)成功以后，補(bǔ)貼仍然要繼續(xù)下去。

3 對(duì)大飛機(jī)項(xiàng)目的扶持不能懼怕來(lái)自西方的貿(mào)易戰(zhàn)。為了遏制新的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的成長(zhǎng)，寡頭必將動(dòng)用一切手段對(duì)后來(lái)者進(jìn)行干擾和封殺，因此，我們必須認(rèn)識(shí)到目前大飛機(jī)項(xiàng)目所處的局面，中國(guó)要想進(jìn)入大飛機(jī)這樣一個(gè)雙寡頭市場(chǎng)，就必然遭遇波音空客甚至其背后的美歐政府的狙擊，政府在對(duì)我國(guó)大飛機(jī)進(jìn)行支持的時(shí)候，必須對(duì)由此引發(fā)的貿(mào)易戰(zhàn)有充分的心理準(zhǔn)備和戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)準(zhǔn)備。

4 對(duì)大飛機(jī)項(xiàng)目的補(bǔ)貼要注重方法策略。(1)區(qū)分禁止補(bǔ)貼，可訴補(bǔ)貼和不可訴補(bǔ)貼，分別采用相應(yīng)策略。WTO框架下的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》(Agreement on Subsidies andCountervatuna Measures，ASCM)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《ASCM》)根據(jù)補(bǔ)貼對(duì)貿(mào)易的扭曲程度的不同及其是否導(dǎo)致反補(bǔ)貼措施，將補(bǔ)貼分為禁止補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼和不可訴補(bǔ)貼三類(lèi)，《ASCM》在嚴(yán)格禁止出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼的同時(shí)，對(duì)可訴補(bǔ)貼和不可訴補(bǔ)貼的規(guī)定具有一定的靈活性，因此，我們要區(qū)分三類(lèi)補(bǔ)貼，分別采取相應(yīng)對(duì)策，做到取消禁止補(bǔ)貼、合理利用可訴補(bǔ)貼、充分利用不可訴補(bǔ)貼。(2)區(qū)分直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼，盡量采用間接補(bǔ)貼。《ASCM》根據(jù)補(bǔ)貼給予的途徑，將補(bǔ)貼分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼兩類(lèi)。在間接補(bǔ)貼中，政府被隱蔽在私人機(jī)構(gòu)后，資助的方式更加含蓄，不易查明，即使被訴，對(duì)這種補(bǔ)貼進(jìn)行認(rèn)定也非常困難，這使其成為利用率較高的一種保護(hù)方式。因此，我國(guó)政府在對(duì)大飛機(jī)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，要盡量采用間接補(bǔ)貼的方式，而避免采用直接補(bǔ)貼。

總之，各國(guó)的補(bǔ)貼立法以及WTO的補(bǔ)貼規(guī)則不是不可逾越的障礙，我們要充分研究相關(guān)規(guī)則，尋求繞開(kāi)或者合理利用規(guī)則的途徑，構(gòu)建一套既不違背產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)規(guī)律又與WTO相關(guān)規(guī)則兼容的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制。在構(gòu)建大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制的過(guò)程中，一方面要履行人世承諾，尊重WTO規(guī)則，也避免與發(fā)達(dá)國(guó)家的正面沖突，以營(yíng)造良好的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境；另一方面，切忌僵化地遵守規(guī)則，以避免政府的手腳為規(guī)則所縛而無(wú)所作為。