關于我國養老機構發展中存在的問題及對策探討

摘要：本文分析了我國養老機構發展中存在的問題，據此針對性地提出了今后一個時期發展養老服務機構的幾點建議，必須以科學發展觀總攬全局，堅持“以人為本”的科學發展觀，統領養老機構發展和人性化服務的開展，加快制定并全面落實支持養老機構發展的法規和政策，發展養老服務機構，要堅持社會化、專業化、規范化的方向。

關鍵詞：機構養老；市場定位；支付能力；評估標準；資源配置

養老機構是指為老年人提供住養、生活護理等綜合性服務的機構，如老年社會福利院、養老院、老年公寓、敬老院、托老所、老年人服務中心等機構，在美國，根據養老機構的不同功能將其分成三類。

第一類為技術護理照顧型養老機構，主要收養需要24小時精心醫療照顧但又不需要醫院所提供的經常性醫療服務的老人；

第二類為中級護理照顧型養老機構，主要收養沒有嚴重疾病，需要24小時監護和護理但又不需要技術護理照顧的老人；

第三類為一般照顧型養老機構，主要收養需要提供膳食和個人幫助但不需要醫療服務及24小時生活護理服務的老人。

目前，雖然我國對養老機構還沒有按功能進行具體的劃分，但已經出現了具備上述不同功能的各類養老機構。

老年人作為我國社會一個巨大的弱勢群體，在構建和諧社會的過程中充分關愛這一群體，讓他們得以享受經濟發展和社會進步的文明成果，是和諧社會建設的題內應有之意。加快養老機構的建設和發展，是推動解決眾多老年人養老問題的一項重要措施。

一、我國養老機構發展中存在的主要問題

目前，我國養老機構的發展遠遠不能適應老齡化的需要，機構養老服務的總體供求之間呈現嚴重失衡的狀態，嚴重地制約了機構養老事業的快速發展。

1 老年人對院舍服務需求大、增長快、要求高與全社會養老機構數量少、質量差、增速慢之間的矛盾日趨尖銳

目前，我國老年福利事業發展的狀況和保有的存量，與老齡化帶來的巨大養老服務需求不相匹配。截至2005年底，各地建有各級各類養老服務機構近39546家，床位149.7萬張，收養老人1102895名。僅就床位數來講，剛剛超過老年人總數的Ⅱ％，較之于國際社會通行的5％～7％的比率相差甚遠。盡管這幾年我們大力發展社區為老服務設施和場所，興辦了7898所社區服務中心，“星光計劃”也建起了近3萬個“星光老年之家”，又增加幾萬張社區的養老床位，但與巨大的老年人院舍服務需求比起來，還屬杯水車薪。許多貧困、邊遠地區及靠民間力量創辦起來的養老機構囿于經費短缺、資源不足等方面的限制，服務內容不豐富，顯得相對單調、貧乏，與老年人日益增長的多樣化服務需求也有較大的差距。

2 養老機構服務對象的市場化定位與最需要機構長期照料護理服務的老人支付能力不足之間的矛盾不斷加劇

由于缺少法律法規的強制約束和評估標準的規范操作程序，加之政府資源配置的不足或缺失，眾多養老機構在收住服務對象時更多地運用市場法則和市場定位，使得我國的養老機構住養服務出現了一種與社會福利和社會公益法則悖行的現象。

一方面是大量需要機構住養服務的老人因支付能力不足住不進來；

另一方而卻是許多高收入但身體健康的自理老人占據了大量床位，在本該屬于調節社會公平的國民收入二次分配中進一步加劇了社會的不公平。這種狀況不解決，機構養老的方向就會偏離正確發展的軌道。

3 日益拓寬的開放的社會化發展思路和經辦方式與相對禁錮、保守的管理體制之間的矛盾難以調和

由于人口老齡化的快速推進，單純依靠國家投入和經辦來發展養老事業已不能滿足全社會日益增長的養老服務需求，由此“社會福利社會化”、“養老事業社會辦”的發展思路和經辦方式應運而生，為新時期解決我國社會面臨的養老服務難題闖出了一條新路，政府為此也提出了一些諸如“民辦公助”、“公力、(建)民營”、稅費減免等政策優惠原則和辦法。但是，各地對國家提出的優惠政策不落實、不兌現的現象十分普遍，土地劃撥、“民辦公助”、水電優惠等在大部分地方形同虛設。政府提出“公辦民營”，實行政事分離，但政府包辦包管體制造成的高耗低效、高投入低產出弊病已成痼疾，由此造成在市場上完全靠政府資源經辦的公辦養老機構與完全靠自身力量經辦的民辦養老機構無法在同一起跑線上平等競爭，公平競爭的市場法則在養老服務業的發展中被無情踐踏，結果是民辦養老機構的發展面臨更加艱難的局面，公辦養老機構進一步增加了躺在國家財政身上不思改革進取，得過且過的惰性。

4 機構住養老人對照料護理的專業化服務需求與機構中專業護理人員嚴重不足之間的矛盾日益凸顯

最需要長期照料護理服務的失能老人。隨著年齡的增長，身體技能和生活能力不斷退化，各種常見病、多發病以及老年性疾病越來越多，生活自理程度越來越低，對長期照料和康復護理等方面服務的依賴性需求越來越多，因此專業化的機構住養服務應是他們的最佳選擇，機構收住此類服務對象，需要專業化的護理照料必須跟上，服務過程中各種專業知識、手法、技巧必須有充分的應用和體現?？墒牵从^我國養老機構服務隊伍的：專業化建設狀況，卻與失能老人的專一業化養老服務需求存在著巨人的反差。養老機構的專業服務人員嚴重短缺，現有的專業人員數量遠遠不能滿足需要。據統計，截至2005年底，我國取得養老護理員資格的僅有2萬人，與上千萬失能老人的潛在需求相比無異于杯水車薪，即使與上百萬已經住進養老機構的老年人需求相比，也是一技難求、難以應對的。

二、今后一個時期發展養老服務機構的幾點建議

今后一個時期我國發展機構養老服務，必須以科學發展觀總攬全局，堅持“以人為本”的核心理念，堅持堅定不移推進改革、深化改革的發展方向，堅持“民辦公助，公辦民營”的發展思路，準確定位政府在為老服務中的基本職能和養老機構的基本服務功能，發揮政策扶持的強力作用，建立健全養老機構的服務規范和管理標準，加快養老服務隊伍的專業化建設，全面推動養老機構的快速發展。具體而言，主要應做好以下幾個方面的工作。

1 必須堅持“以人為本”的科學發展觀，統領養老機構發展和人性化服務的開展

堅持科學發展觀的核心是以人為本，實質是實現人的全面發展，要讓全社會的每一個人都能平等地分享經濟發展和社會進步的豐碩成果。老年人作為人民群眾的重要組成部分，保障他們的養老服務需求，特別是保障那些失能老人的機構養老需求，正是“以人為本”的題內應有之義。把以人為本的內在要求推及到滿足老年人的需求上，應當包括物質需求、精神文化需求、心理和情感慰藉需求等多方面的且不斷增長的需要。這就要求我們必須把滿足老年人的需要作為發展養老事業的出發點和落腳點，同時把滿足那些最困難、最需要專業護理和長期照料的失能老人的需求放在重要位置上。這里包含兩方面要求：

(1)就全社會老年人的整體來講，應從人性化關懷的角度，合理構建最適合老年人養老需求的服務體系，那就是以居家養老為基礎，以社區照顧為依托，以機構供養為補充，而不能以養老機構的發展代替居家養老和社區照顧的發展，要在充分保障絕大多數老年人養老需求的基礎上，把為少數失能老人提供長期照料服務的養老機構發展提供長期照料服務的養老機構發展提上日程。

(2)在養老機構發展過程中，要確保養老機構的社會福利和公益性質，確保政府的資助扶持，首先把最需要機構長期照料服務的失能老人請進來作為專業養老服務機構的主要服務對象，而不能完全靠市場定位，把經濟效益擺到首當其沖的位置，忽視了社會效益。

2 要加快制定并全面落實支持養老機構發展的法規和政策

前幾年，為了支持養老機構的建設和發展，我國已經先后出臺了一些鼓勵和扶持的政策法規，基本涵蓋了支持養老機構建設、規范機構生活照料和醫療、康復以及文化生活服務等多方面內容，為養老機構的發展提供了較好的制度保障。但是，面對人口老齡化的嚴峻挑戰，“十一五”期間還須繼續加大對養老機構發展的政策扶持力度，出臺新的扶持政策，抓好督促檢查，促進全面落實。

研究制定加快養老機構發展的扶持政策，目前須在幾個方面狠下工大：

(1)要認真研究制定加快養老機構發展的宏觀規劃。各級政府應緊密結合本地實際，科學地研究制定加快本地城鄉養老機構建設和發展的規劃，并把它納入當地經濟社會發展的整體規劃中，優先立項，統籌安排，調配資源，整合力量，從根本上保證養老機構的快速發展。

(2)要對養老機構建設實施多方面的政策扶持。各級政府應在掌握的公益用地和建設用地中優先安排居家養老服務設施的建設用地，所有為老服務設施建設都要減免各種配套費。機構照料服務應享受稅收減免等項扶持和優惠政策，各類企事業單位、社會團體和個人向養老機構的捐贈，在計算單位稅收和個人所得稅前應準予全額扣除。

(3)必須把“民辦公助”的政策原則落到實處。既要有宏觀的政策原則可貫徹，又要有可操作性的具體措施可依循。各級政府應隨著經濟發展和社會進步加快職能轉變，加大政府對養老機構發展的資源配置，積極制訂具體落實“民辦公助”的措施和辦法，最大限度地鼓勵和支持社會力量參與、興辦養老機構。不但要逐年加大各級財政對社會力量舉辦養老機構的基本建設性補貼份額，而且要對建成的民辦養老機構視服務開展情況給予適當的運行經費補貼，還要根據收住照顧的服務對象的經濟支付能力，制訂不同的補貼標準分類補貼相應的服務費用。在目前還缺少社會力量參與興辦的地區，政府則須全力擔負起養老機構建設和服務保障的責任。

(4)積極推進“公辦民營”的改革步伐。各級政府要按照政府與企業、事業，社團分離的原則，改革過去政府對養老機構包辦包管的僵化管理體制和不符合市場經濟要求的作法，不斷深化養老服務事業的改革，鼓勵和指導各類公辦為老服務機構的改制、改組，徹底消除公辦養老機構過去那種人浮于事、高耗低效的弊端，要積極培育發展、規范管理各類養老服務的社會團體、服務組織等非營利機構及服務性企業，不僅新辦的養老機構交給社會力量辦，而且把原來公辦的養老機構更多地交給社會中介組織和非營利機構去辦，交給市場和企業去辦。真正做到發展增量，盤活存量。這樣才能促進統一、公平的養老服務市場的形成，使多種經濟成分舉辦、多種服務形式并存的養老服務機構在平等競爭中獲得新的更快地發展。

3 發展養老服務機構，必須堅持社會化、專業化、規范化的方向

全力推進社會福利社會化。通過政策的鼓勵、優惠和政府的資源分配與資助，在機構建設中加快實現投資主體多元化，把社會資源更多地吸引到老年人福利機構的建設中來，讓全社會的人們都來關心、參與、支持和興辦為老服務機構和設施，形成眾人拾柴火焰高的態勢。同時要培植和發展社會服務團體和民間組織，把第三部門的力量引入到為老服務中來，將為老服務的機構、設施和場所更多地交給他們去經辦和管理，真正實現政企分離和政事分離，使政府真正發揮宏觀管理和行政監督的職能，實現為老服務事業管理的規范化和運行機制的市場化，增強養老機構的生機和活力。

加快養老機構的專業化建設。最重要的就是加快服務隊伍的職業化建設步伐，要通過院校培養、在職培訓等多種途徑，使為老服務的工作人員都成為掌握專業社會工作知識和服務技能的專門人才。在此基礎上，我們再努力把專業社會工作者的職業資格認證制度和職稱評聘體系建立起來，就可以大幅度提高老年人福利服務事業的專業水平，影響和帶動整個社會福利事業的發展。

加強養老機構的規范化建設，就是要對養老機構的建設和服務等諸方面研究制定出一套完整的標準和規范體系，加強政府的檢查監督，使之在建設時按照程序中申報審批和籌備建設，建筑施工過程中嚴格執行各項標準，建成開業后則要嚴格遵守各類服務規范，嚴禁各行其是，另搞一套，危害入住老年人的合法權益。要結合多種社會力量興辦養老機構的狀況，加強老年人服務指標體系的研究和建立，提高整個為老服務機構的管理和服務水平，形成一套完整的管理規范。加快研究制定養老服務機構人身意外傷害事故的處理辦法，為保護老年人的合法權益和養老機構的利益提供基本依據。要發動人家都來積極參與老年福利事業的規范管理和規范運作，認真研究制定一些標準和規范，并在實踐中認真地加以落實。