對我國當前土地改革政策的思考

摘要：在中國十三億人口中，農民占了三分之二以上，因而我們可以說中國問題就是農民問題。“土地流轉問題”是十七屆三中全會的一大亮點，新的土地改革政策必將成為解決我國“三農問題”的重大突破口。

關鍵詞：使用權；所有權；土地改革

十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對土地改革作出了如下具體的表述：按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。這一重要的土地改革政策對我們有哪些啟示呢?

一、當代我國土地改革的三個里程碑

首先，我們必須明確十七屆三中全會通過的土地政策是當代我國逐步推進的土地改革的第三個里程碑，是釋放農村巨大生產力的又一重大舉措。

1 里程碑之一——解放前后的土地改革

1947年10月，《中國土地法大綱》將“平均地權”的思想以法律形式確定下來，農村土地按農村全部人口統一平均分配，并且保護中農土地不受侵犯。這一全國范圍內的土改運動標志著我國延續了兩千年的封建土地制度的土崩瓦解，取而代之的是社會主義“耕者有其田”的土地制度。這一土改運動使中國共產黨獲得了強大的政治和軍事力量的支持，使中國共產黨贏得了解放戰爭的勝利，獲得了新生政權。新中國成立后，仍繼續貫徹“平均地權”政策。1949年10月26日，中共中央華北局頒發的《關于新區土地改革決定》明確規定：堅定不移地實行“中間不動兩頭平”的平分土地政策。1950年6月，《土地改革法》制定后，開始保護富農土地，不再沒收一般富農的土地和財產，不再以徹底平分。中華人民共和國新成立時期的土地改革政策雖然與1947年10月頒布的《中國土地法大綱》略有不同，伹本質一致，都是“平均地權”，使得“耕者有其田”。這種土地政策的貫徹有力地鞏固了新生的社會主義政權，激發了全國農民建設新中國的熱情。1952年全國農業總產值483.9億元，比1949年增長48.5％，年平均增長14.1％，糧食由1949年的11318萬噸增加至1952年的16392萬噸，增長44％，年平均增長14.6％。

2 里程碑之二——家庭聯產承包責任制

1978年末，安徽風陽小崗村的農民因痛感傳統的公社體制下生產效率的低下，私自形成了承包制的制度安排，由此揭開了風起云涌的農村土地改革序幕。1979年末，中央對承包制予以明確的支持，1980年9月，中央《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》文件的出臺，宣告了家庭聯產承包責任制的正式誕生，隨后在較短的時間內，責任制遍及全國各地農村。1987年，全國有1.8億農戶實行家庭聯產承包責任制為主的責任制，占全國農戶總數的98％。家庭聯產承包責任制充分地調動了農民的積極性，農業生產有了大幅度的增長，從1979年到1984年，農業總產值增加了355.4％，年平均增長7.9％，比1978年之前的26年平均2.7％的增長率高1.8倍，全國糧食總產量由1978年的30477萬噸增加至t984年的40731萬噸，年平均增長1709萬噸。增長率達4.95％，比前26年平均增長率高出一倍多，創下歷史最高記錄，家庭聯產承包責任制實行二十多年來，中國農業生產年均發展速度達6.7％，遠遠超出同期世界農業平均發展水平。

3 里程碑之三——土地承包經營權的流轉

2008年10月19日，中國官方媒體全文插發了中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。該文件指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。該文件還提到，有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場，農民專業合作社等規模經營主體。這種被稱為“還地權于農民”的重大舉措，必將成為“三農”改革的重大突破口。

二、當前土地改革政策所帶來的爭議

允許農民土地承包經營權流轉是否意味著農村土地的私有化呢?這一問題在學界引起廣泛的爭議。

新制度經濟學家張五常認為完整的土地產權包括四個方面，所有權、使用權、收益權和流轉權，其中所有權最不重要，無限期的使用權加上收益權和不受限制的流轉權就具有私有產權的性質，他以1997年之前的香港為例，在我國收回香港之前，香港屬于英國殖民地，其土地所有權名義上歸英國所有，但是香港老百姓對其土地擁有收益權、不受限制的流轉權和無限期的使用權，以至于該土地產權的制度安排所達到的經濟效率和西方完全的私有產權所達到的經濟效率相同。按照張五常教授的推理，我國當前的農村土地已經具有一定的私有產權的性質，只是還不完全等同于私產。這一推理是否正確，我們不忙下結論，我們不妨先從《決定》中對農村土地產權的界定進行分析。

根據十七屆三中全會通過的《決定》，“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包，出租、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”，但是這并非意味著農民擁有不受限制的土地流轉權，《決定》并未明確指出農民是否可以抵押、繼承和自由買賣土地使用權。根據2003年實施的《中華人民共和國農村土地承包法》，農民不擁有農地所有權中的抵押和繼承權。《決定》強調“不得改變土地用途”，也就是說農民不得將農村土地的使用權流轉到其他用途上去。因而農民不具有自由流轉土地的使用權，而是在農業用地性質不變的情況下，可將土地經營權從承包權中分離出來，轉移給其他農戶或經營者，即農村承包土地經營權的流轉。但是這也并非意味著農村承包土地經營權可以完全自由地流轉。

《決定》強調允許農民“發展多種形式的適度規模經營”，那么當農村土地經營規模過大，土地過于集中，政府能否緊急叫停，也就是說政府是否限制農村土地集中的面積?如果限制，那么農村承包土地經營權并非能按農民意愿完全自由地流轉。發展經濟學奠基人張培剛早在1993年出版的《新發展經濟學》中提出使農村土地使用權商品化，但是要限制土地集中的面積，他說：“將‘田底權’(即土地所有權)歸屬國家，而是‘田面權’(即土地使用權)商品化，歸于耕者，允許租賃、出售和繼承，并適當限制其面積。”

《決定》允許農民以“轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權”，農民如果足以租賃或股份合作的形式流轉土地承包經營權，那么農民就可以獲得穩定的租賃收益或股利收益，從而有了基本的社會保障，此時政府無需干預農村承包土地經營權的自由流轉，因為在這種情況下，即使農村土地經營規模過大，土地過于集中，那也是農業企業內部管理的問題，企業的合理規模應由企業家去決策，和政府行為無關，但是如果農民與企業簽訂了長期的土地承包經營權流轉合同，并且按當時的土地產出效益為基數得到了一次性補償，農民在日后失業就有可能失去基本的社會保障，此時就會存在農村土地過于集中，農村無產者過多，貧富分化加重、社會動蕩等一系列問題，從而使得經濟發展受到影響。從我國兩千年的封建社會的歷史來看，農村土地過于集中是直接導致封建王朝更迭的主要原因，因而，在農民沒有基本的社會保障的前提下，農村土地是無法完全自由地流轉的。

以目前在山東、河南、安徽等省的個別村進行的農村土地流轉的改革經驗來看，農村承包土地經營權不可能完全自由地流轉，其遇到的問題如下：第一，土地流轉的達成一般依靠村干部的協調或血緣關系、鄰里關系達成，第二，土地流轉的價格難以達成；第三，土地流轉范圍只能局限在一個襯里，無法跨界流轉。《決定》明確規定“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質”，1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”由于農村土地名義上歸村集體所有，這樣在實際操作時，必然導致土地承包經營權的無法跨村流轉。

《決定》還指出“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，但這是否意味著農民擁有無限期的土地使用權呢?中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文在2008年10月23日的國務院新聞辦公室的新聞發布會上給出了回答：“我理解，長久不變的概念就是要超越這個30年。”陳錫文并未明確指出農民擁有無限期的土地使用權，而只是農民擁有土地使用權的年限大于30年。國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員劉守英認為：“‘現有土地承包關系要保持穩定并長久不變’，將‘長期’改為‘長久’，一字之差，意義深遠。兩者的根本區別是，前者是有期限的，承包期再長也是有年限的，后者是無期限的，意味著我們在政策上以后就不要老再琢磨延長多少年合適了，農民也不用擔心承包期到期的問題了。”也就是說劉守英研究員認為《決定》賦予了農民無限期的土地使用權。但這并非表明劉守英研究員認為《決定》賦予了農民土地的私有產權，他不同意當下媒體和某些觀點提出的“轉折性變革”，甚至“第三次土地改革”等說法。他說：“十一屆三中全會可以用‘轉折性’化，因為那一次廢除了人民公社制度，根本改革了傳統集體所有制，實現了家庭土地承包經營。”而這一次的土地改革只是鞏固十一屆三中全會以來的制度成果，不足另搞一套，因而《決定》并沒有改變農村土地的集體所有的性質。

通過以上的分析我們可以看出，對于“允許農民土地承包經營權流轉是否意味著農村土地的私有化”的問題，我們無需下武斷的結論，但是我們大家都同意《決定》對于農村土地的產權有了更為明確的界定。根據科斯定理，我們知道，產權的清晰界定是市場經濟的本質前提。由此，我們可以認為當前的土地制度改革使得我國又向更為完善的市場經濟邁出了一大步。

三、結語

當前，席卷全球金融危機已對我國的外向型經濟產生了嚴重的威脅，使我國經濟增長速度減緩。要想減少外部經濟動蕩對我國經濟的損害，則我國必須實現從外向型經濟向內需型經濟的轉型。正是在這一背景下，我國當前的土地改革政策顯得尤為重要，這直接關系到農村生產力的釋放。現階段的土地改革政策就是在穩定和完善農村土地承包體制的基礎上，更加清晰地界定農村土地的產權，推動農村土地的流轉，釋放農村剩余勞動力，從而加快我國市場經濟的發展。