產權視角下的征地補償模式探討

摘要：西山村依山傍海，環境幽雅，其得天獨厚的條件得到了山東乳山維多利亞海灣旅游開發有限公司的青睞，但在隨后的征地補償過程中出現了許多問題，涉及農民的切身利益，有些問題至今尚未解決，其根源在于農村土地產權的不清晰。個人土地終身制為解決這一問題提供了產權上的依據。

關鍵詞：農村土地產權；農村征地；補償標準；個人土地終身制

農村土地產權問題是研究農村問題的基石。下面我將以對山東省乳山市西山村的征地補償情況進行分析，來探索新的征地補償模式以及與之相適應的產權條件。

一、西山村征地及補償情況說明

1 征地過程及協議簽署情況。西山村位于山東半島東部沿海，氣候宜人，風景秀麗、交通便利。村子南面是廣闊的沙灘和一望無際的黃海。乳山市的標志性景點大乳山坐落于西山村東北角，西山村與南面的小青島隔海相望。西山村漁業發達，村民大部分以農業、漁業和養殖業為生。

2005年，維多利亞旅游開發公司通過多次考察決定征用西山村所有土地，用于建設一個集觀光旅游、休閑度假、文化娛樂、養生康體，以及包括房地產開發在內的綜合性大型旅游區(說明：景區總占地面積52平方公里，其中陸地面積19平方公里，海洋面積33平方公里，旅游房地產100公頃，地跨多個村莊，其中包括西山村，按照規劃，整個西山村的居民未來需要搬遷，本文只討論除房產變動之外的土地補償情況)。通過與各方相關部門的協商，維多利亞公司很快與他們達成一致。接著一張“協議書”擺在了西山村所有村民的面前，協議書的部分內容已經印在了上面，在土地面積后面空著留給襯里填寫(戶與戶之間有差異)。

協議書

甲方：西山村委會

乙方：_______

為有效利用村現有資源發展旅游事業，拉動地方經濟健康快速發展，經雙方協商乙方自愿解除原土地承包合同，將1999年1月家庭承包的______畝土地、所經營的山嵐及其它土地，由甲方收回統一經營。甲方統一經營期間，乙方對原農田和山嵐不再擁有經營使用權，甲方給予相關人員每人每年提供如下補貼：

一、實物補貼：面粉500斤、大米100斤。

二、現金補償：2200元。

以上實物及現金補償于每年7月和12月分兩次發放。

本協議自簽訂之日起生效。

本協議一式三份，甲方、乙方各執一份，備查一份。

西山村村委會(此處蓋了一枚紅色印章)

代表：

戶主(簽名)：

2005年10月21日

以上是協議書的全部內容，協議書的簽訂過程并不艱難，由于協議書的內容事先經過商議，因此大部分人都簽了字，并表現出短暫的樂觀，然而問題一直到發放第一次補償的時候才逐一暴露(說明：協議簽署后，經村民同意，把100斤大米和500斤面粉根據市場價折合成人民幣，與現金補償一起發放，每人每年共計2900元。后來由于物價上漲，2007年6月份經村里干部向上級請示，補償金額增加為3450元至今)。

2 征地補償存在的主要問題。(1)發放標準混亂。我們仔細看一下協議書，存在許多模糊不清的地方，里面提到“相關人員”，這里的相關人員具體是那些人員?協議書并沒有說明，我們也無從得知。按照通常的理解，應該是指所有土地被征用的人員。而實際上，發放的時候出現了部分沒有土地的人員得到了補償，部分有土地的人員沒有得到補償的現象。而且既然給每人每年發放這些補償，那又何必在上面寫上一個____畝呢?我們只需知道哪些人擁有土地即可，因為實際操作上補償最后不是按照面積大小發放，而是按照擁有土地的人口數發放。(2)戶籍矛盾突出。由于發放標準的混亂，出現了有戶籍即可領取補償的現象，一大批本已遷出本村的人員重新回來要求落戶，村委會按照上級指令暫時凍結戶口遷入，但又無正當理由拒絕落戶，造成千群矛盾加劇。(3)征地期限不明，協議并沒有規定征地的期限，這就使得村集體要承擔極大的風險，假如旅游公司經營不善，它可以隨時撤資而不必承擔責任，而土地資源被破壞的風險自然就由村民承擔。協議既缺乏對旅游公司經營活動的約束，也沒有為村民的社會保障等方面做出應有的考慮，事實上，協議簽訂后，除了大部分村民的收入略有增加外，其他方面的問題依舊存在。(4)補償標準過低。由于村民對于土地價值缺乏長遠的預測和估計，導致協議書的簽署過于草率，因而忽略了土地的其他功能，而僅僅醉心于眼前的利益。事實上，協議規定的補償除去養老保險，醫療保險、教育等方面的費用之后，剩下的部分對于農民來說是十分微薄的。(5)相關政策、措施不到位。旅游開發公司對于那部分失地農民的就業去向缺乏必要的考慮，同時與村里那些流動的、變化的群體缺乏合理的安置和有效的溝通。事實上，在協議簽署后，村里的青年不少人到了結婚年齡，按照農村的習慣，就應該建房娶媳婦結婚，可事實上，無論旅游開發公司也好，上級相關部門也好都缺乏對相關情況的了解和充分的認識，出于自身利益的考慮，而做出了不利于農民一方的規定，即農民不得非法建房，任何部門也不得批地建房，也沒有為這一群體如何解決這一問題提供任何有利的信息和善意的安撫。

其中有幾戶情況比較有代表性：

A某，有西山村戶口，但是沒有土地，原因是他于1999年后遷入西山村，而當時土地已經承包到戶且30年不變，但是發放補償的時候拿到補償。

B某，沒有西山村戶口，但是有土地，原因是，他的一個親戚離開了西山村去了東北，但沒有把西山村的戶口帶走，也承包有土地，于是就把土地又交給B某經營，B某也享有補償。

C某，一家三口，1999年承包有土地，女兒戶口在1999年后轉出西山村，到協議簽訂后，C某因病于2006年去世(2005年10月已簽訂征地協議)。發放補償的時候，女兒的情況是可以繼續領取補償到2029年，C某無補償。

D某，一家三口，妻子和兒子是本村戶口，在1999年按照兩個人承包有土地。D某因戶口在外地而無法承包土地。由于在2005年簽訂協議的時候，D某已從外地下崗回家，但戶口仍留在外地未遷入西山村(自2005后西山村實行戶口凍結，婚嫁、服役等人員除外)，D某不符合遷入條件，無法遷入。在簽訂協議的時候，D某提出條件，除非他也享有補償，否則不在協議書上簽字(指的是他妻子和兒子的那份土地)，在得到了相關人員的“口頭”應允之后，簽訂了協議。發補償的時候，D某與其家人均享有補償。

E某，準備結婚，但因沒有得到村委會的建房批準，至今尚未結婚，尚與父母同住至今。

3 對村民生活的影響。由于漁業收入在西山村占有很重要的地位，所以，對于那些原本收入較高的一部分群體來說基本沒有影響。值得一提的是，村民的收入差距有所縮小，生活水平也有較大提高，西山村在被征地之前，大部分居民的個人收入主要依賴種植業，人均年收入約為1800元，這其中包括一部分用于自身消費的農產品。征地后按照目前每人每年3450元的補償標準來看，增加了1650元，較原來增長了約91.7％。那些土地已經被使用了的農民并沒有對政府和開發商提出就業機會的要求，他們有些人除了臨時在開發商的工地干活外，基本上就是無所事事，這部分人不乏青壯年。由于在戶口遷入、補償發放、建房批準等問題的處理上設有滿足一部分人的要求，村委會成了矛頭所指，干群關系在第一次補償發放后開始惡化，在2006年，村里的墻上曾兩次貼滿大字報，內容與村書記的性丑聞和腐敗有關，村書記的菜地遭到人為破壞。

二、關于土地補償方案的探索

1 新的土地補償模式。分析一下西山村的情況，一個簡單的事實就是開發商因征用土地獲利而發給農民補償。因此，我認為補償的發放標準應該以土地面積大小為準，而不是人口。同時，與旅游公司的經營業績掛鉤。我們可以確定一個標準(這個標準是普遍標準，有關結婚建房的補償標準單獨考慮)。即：

第一部分是基本補償，包括農民失去土地后的基本生活費用、再就業培訓、醫療保險，養老保險、子女教育等費用。

第二部分是延伸補償，包括土地的未來增值空間、生態價值補償、公司的經營利潤分紅、建房補貼等。這樣我們完全可以得到一個西山村的補償方案： (1)統計西山村土地的詳細承包情況，具體到人。得到一個數值a畝(對于每個人是一樣的，而對于每戶則是a的倍數)，然后，根據西山村土地在過去的10年間的產值情況得出一個平均值，設為每畝地年產量為b元，然后在b的基礎上除去價格因素后適當上浮q％，(注：q％的確定與當地經濟發展水平、公司的承受能力、當地農民的消費水平、土地未來增值空間評估、當地物價水平變動情況、土地收入在當地居民收入所占比重等因素有關，具體數值由雙方共同商議決定，并寫入協議或合同)，q％原則上大于0，假如數值等于b元，則農民在一段時間內(也就是公司建設期間)相當于沒有得到好處，對于農民來說這是不公平的。然后得到每戶得到的基本補償數為MI=人口數×a×b×(1+q)％。

(2)以被征土地面積為依據進行補償，這一部分補償與公司的業績掛鉤，也就是說，讓失地農民自然成為公司的利益相關者，土地產權是農民獲得這部分補償的唯一憑證。具體計算方法是：公司在正式運營最初的前5年每年拿出年盈利的一部分(例如10％-20％，具體百分比由公司與農民之間的協議規定)用于這部分補償，記作g。所以，每戶前5年的延伸補償為：M2=人口數×a×g/擁有土地的人口總數。5年后隨著公司的穩定和經營活動的逐步開展，公司每年需要提高這部分補償在盈利中所占的比重(例如20％-30％，具體百分比由公司與農民的協議規定)。記作g2，所以五年后的延伸補償為：M3=人口數×a×g2/擁有土地的人口總數，

(3)公司建設期間的補償，在公司投入建設至正式運營前這一段時間，由于土地已經被收回用于建設，農民無法利用。應保證農民不低于征地前的生活水平。即應該得到基本補償為MI。

于是，總的補償公式如下：

正式運營前：M總=MI

正式運營后前5年：M總=M1+M2

5年后：M總=M1+M3

另外，由于結婚建房補貼不具備普遍性，只適于部分群體，因此，這部分補貼應該單獨計算，由于所有土地已經為開發商所征用，并且有新的用途和規劃，再從原來土地中單獨劃分建房用地已不可能，因此，開發商須根據情況與村民代表就建房問題達成另外的建房補償協議。同時由于建房所用土地為公共用地，與具體個人產權關系不大，這就需要根據西山村的具體情況具體分析，尋求最合理的解決方案。建議采用異地建房與住房補貼相結合，或者全資住房補貼的補償方式。補償的具體標準可能是動態的、變化的，但原則上應能充分滿足居民的合理要求同時又不損害開發商的利益。

這樣一來，我們重新分析一下前面西山村出現的A、B、C、D、E五個代表性農戶合理的補償發放情況：A、D沒有補償，因為他們在公式里面，a均為零。B有補償，假設他的親戚已將他的土地轉包給他，他的親戚則沒有補償，如果他的親戚沒有通過法定手續轉包給他。則B沒有補償，其親戚則享有補償。C有補償，且由其親屬繼承，直至2029年承包期結束。E按照達成的建房補償協議得到相應的補償也可以順利結婚。

2 新的征地補償模式的優越性。如果上面的補償模式確定補償的發放，前面提到的問題都將變得容易。

(1)土地補償發放標準清晰，土地面積是唯一依據。所有關于發放標準的爭論將不攻自破，土地補償發放混亂的局面和由此而產生的社會矛盾將得到質的改善。

(2)戶籍問題也得到了解決，戶籍不再是補償發放的依據，遷入遷出西山村對于個人領取土地補償沒有實質意義。

(3)公式確保了農民的利益在合理的范圍內最大程度的實現，這就為農民各種保障的完善和滿足提供了堅實的物賦基礎。

(4)公式解決了補償標準過低的問題，公式充分考慮到了土地未來的增值價值，并加以動態的規定，這無論對于土地征用者還是農民都是有益的。

(5)建房補償協議的簽訂，使得整個補償標準更趨合理和人性化。

三、新的補償模式建立的產權條件

按照上述新的補償模式來處理西山村土地補償過程中出現的問題，就必然要有一種新的土地產權制度與之相適應。個人土地終身制作為一種全新的土地制度就為這一新的補償模式的實現提供了產權條件。

1 改革農村的土地制度，變家庭聯產承包責任制為個人土地終身制，農村土地產權是指以農民土地所有權為基礎，以土地使用權為核心的一切關于土地財產權利的總和，是由各種權利組成的土地權利束。它包括土地所有權、使用權、受益權、處分權、出租權、轉讓權、抵押權等權能組成的權利束。

個人土地終身制就是指農村土地產權隨著法定擁有者的誕生而生效、隨著法定擁有者的死亡而失效的一種土地制度。

具體方案如下：

(1)總體規劃全村土地，并根據全村常住人口數確定土地的劃分，土地將被劃分為三部分：常用土地、流動土地、公共資源。其中常用地用于全體村民的劃分，流動地用于新生人口、新遷入人員等的劃分，公共資源用于集體用地或其他。各部分所占具體比例依各村人口數量、土地狀況而定，但常用地所占比例應不低于60％，取得土地終身擁有權的資格是具有本村戶籍，每人分得的土地數量相同。

(2)土地產權終身。這里的終身是指法定擁有入的終身，也就是原始擁有人的終身，那些后來購得或轉包的土地產權不具有終身的屬性。原始擁有人對于土地產權的所有權利應在其死亡三個月后收歸集體，土地性質由常用地轉為流動地。原始擁有人對于土地產權存續期間所擁有的權利包括所有權、占有權、使用權、處分權、受益權等，公民可以在合法的前提下，村民可以作出購買，轉讓、出租、合營等行為，并受到嚴格保護，另外，涉及村民自愿將其土地所有權轉讓的情況，需要到集體做出過戶手續，并簽訂協議，協議內容由買賣雙方協商確定，但要符合法律規定。協議的有效期在原始擁有方死亡后三個月后到期，假如原始擁有人土地產權在去世前已經發生變動，并且其土地正處于有效利用狀態，集體除照常收回土地所有權外，集體有權根據土地利用情況和新增土地需求情況決定是否在三個月后將土地交由當前擁有者或承包者繼續使用，并簽訂土地延長使用合同。

(3)對于某些公共資源，如山嵐、灘涂、湖泊、河流、草地等；所有權歸集體，也不參與分割。原則上由集體統一經營，但同時鼓勵有條件的村民開發利用這些資源，這部分資源的開發同樣需要簽署協議，但每份協議的有效期不超過5年(具體年限可依各村具體情況而定)，同時也可以通過公平競爭續約，這個協議并不排除外來人員，由此而帶來的收入歸集體所有，可用于集體日常辦公經費、農民福利、教育、保險投入和公共設施的修建與維護等方面的支持。

(4)需要通過專門的法律規定農民對土地的產權，并對土地的交易、經營、利用、保護等具體方面做出詳細規定，以保證土地的可持續利用和農民全體的長遠利益。

2 個人土地終身制對于新的征地補償模式建立的意義。(1)個人土地終身制既有效地避免了土地私有化，又強化了農民的產權。農民的土地產權清晰化，使得現存的一些由于土地產權不清晰而產生的復雜問題藥到病除。由于個人土地終身制確定了土地擁有者對于土地的不密侵犯的產權，這將十分有利于土地征用過程中的補償計算，也利于農民利益在征地補償過程中的有效保障和實現。(2)個人土地終身制為新的補償模式的實施提供了前提條件。由于新的補償模式要求對于征地補償的計算是具體到每個人而不是每戶，而個人士地終身制的核心理念正是基于對個人土地產權的明確規定，因此，新的補償模式將會在一個很順暢的環境下實施。(3)個人土地終身制為新的補償模式的實施提供了準確的衡量標準。由于新的征地補償模式需要根據每個人對于土地的產權關系確定土地的基本補償和延伸補償，因此，就需要把個人對于土地的產權關系作為一個最重要的因素來考慮，這就避免了其他一些諸如戶口遷移、土地轉讓等問題的介入。個人土地終身制明確了土地產權是唯一決定個人是否擁有參與由土地產生的利益分享的權利的因素。(4)個人土地終身制使得農村征地補償進入一個理性化的軌道。個人土地終身制既然確定了土地購買、轉讓、出租、合營等行為的合法性，這就突破了以前舊有的土地制度的局限，使農村土地產權的運作既可以做到靈活多樣又可以有條不紊，這既是對于舊有土地制度束縛的解脫，也是對于農村征地補償制度的創新。

當然，征地補償問題的完善是一個系統工程，個人土地終身制只是解決征地補償問題的產權條件。期盼各位師長、朋友就相關問題進行進一步探討和交流。