戶籍制度改革：從小城鎮(zhèn)開始，在大城市叫停

3月4日，公安部新聞發(fā)言人武和平向媒體明確表示，由國務(wù)院牽頭，包括公安部、國家發(fā)展和改革委員會、勞動與社會保障部等14個部委正在積極協(xié)商戶籍改革的事情。據(jù)透露，戶籍改革的目標是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，放寬戶口遷移限制，引導(dǎo)人口的合理有序流動。

誕生于50年前的戶籍制度，通過戶口管理把城里人和農(nóng)村人嚴格區(qū)分。伴隨著時代的進步和經(jīng)濟發(fā)展，對于戶籍制度的批評和質(zhì)疑也開始增多。

據(jù)公安部官方網(wǎng)站透露：在2007年公安部承辦的452件代表、委員建議、提案中，涉及戶籍管理的97件，占總數(shù)的21.5%。對于許多代表、委員就推進戶籍管理制度改革提出的建議、提案，公安部治安管理局在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，起草了《公安部關(guān)于進一步改革戶籍管理制度的意見（征求意見稿）》，并根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的指示，會同國家發(fā)改委、教育部、民政部等13個部門進行了戶籍管理工作綜合調(diào)研，形成了《公安部關(guān)于進一步改革戶籍管理制度的意見》（送審稿），正在進行進一步修改、完善。

奉化戶籍改革迄今8年：

進展平穩(wěn)受益頗多

兩會期間再次引起熱議的戶籍制度改革，在當年被譽為戶籍改革“第一口吃螃蟹”的浙江省寧波市奉化市（縣級市）并沒有掀起一絲漣漪。

“現(xiàn)在看來，當時引起轟動的改革已經(jīng)不算是什么改革了。我們甚至想過，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上是否可以把門再開大一點，在實際操作中能不能再進一步，還能不能更快推進經(jīng)濟發(fā)展？”奉化市公安局辦證中心副主任科員、參與了戶改全過程的劉建軍日前告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“但是很多方面，都不是我們公安部門一家能夠做到的。”

據(jù)《中國經(jīng)濟周刊》獲悉，2000年年底開始進行了8年的浙江省奉化市戶籍改革，迄今為止依然有序進行。

“沒有出現(xiàn)大規(guī)模的城市人口激增，還確實為推動奉化經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用，并為預(yù)防犯罪打擊犯罪做出了貢獻。”劉建軍告訴記者，由于奉化戶籍制度的長期性，人們反倒沒有了一窩蜂的念頭。“心態(tài)更加平穩(wěn)了。”

“改革都要有一個過程，當時我們也是邊走邊看，但那是在經(jīng)過了實際調(diào)研基礎(chǔ)上的邊走邊看，所以在外地還都只有設(shè)想的時候，我們先行了一步。”劉建軍說。

2000年11月28日，奉化市出臺新的城鎮(zhèn)居民戶籍制度，“農(nóng)村人口城市化，外來人口本地化”是改革方向。新制度規(guī)定：凡在建成區(qū)內(nèi)擁有合法固定住所、且具有穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的非城鎮(zhèn)戶口公民，都可以按照自愿原則申辦城鎮(zhèn)戶口。其中，“合法固定住所”的概念被界定為持有房屋所有權(quán)或單位住房使用權(quán)；“穩(wěn)定職業(yè)或生活來源”的標準則界定為具有合法的勞動合同，或是持有工商執(zhí)照和參加社會養(yǎng)老保險者。

“奉化戶籍制度改革是由當?shù)毓膊块T率先提出來，并在取得市政府的支持下主動去做的。”改革的起因在劉建軍看來，除了方便管理以外，更源于市政府關(guān)于推進經(jīng)濟建設(shè)，為群眾大開方便之門的政府工作報告。“除了外來人員以外，當時奉化農(nóng)村的剩余勞動力幾乎全部在市區(qū)，長時間人戶分離，不僅不利于管理，而且對流動人口的穩(wěn)定就業(yè)也不利。”

而當時奉化市政府支持公安部門的設(shè)想，則是因為奉化經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展步子始終不快。最重要的一條原因是：人氣不旺，市區(qū)人口長期徘徊在7－8萬人。“人少能促進經(jīng)濟發(fā)展嗎？而增加人氣，發(fā)展經(jīng)濟，就必須建立寬松的戶籍制度，招攬農(nóng)業(yè)人口和外來人口進城。”

市政府和公安部門的這個共識，讓奉化市這項“群眾擁護，政府看好”的戶籍改革得以先行一步。

據(jù)劉建軍介紹，奉化的戶籍改革在當時是面向全國的，“省內(nèi)省外，不管農(nóng)業(yè)戶口還是非農(nóng)業(yè)戶口，都可以在政策允許范圍內(nèi)進行簽轉(zhuǎn)。”

不過，在具體制定改革方案的過程中，奉化市公安局在喝彩聲中還是聽到了不同的聲音：農(nóng)轉(zhuǎn)非人口的土地承包權(quán)、計劃生育政策、拆遷補償在內(nèi)的幾個因戶口遷移帶來的遺留問題怎么辦？城鎮(zhèn)人口快速增長與公共設(shè)施相對落后之間的矛盾怎么辦？市政建設(shè)、城市布局、基礎(chǔ)教育、就業(yè)機會等等問題也是難題。

由于這些難題不是哪一個部門在短時間內(nèi)就能解決的，所以，一部分人對戶籍制度改革還是信心不足。

“以當時奉化城區(qū)7-8萬人口來講，放開戶籍政策，奉化市在就業(yè)、醫(yī)療、讀書等方面完全可以承受2-3萬人口的涌入。當然，也不能排除大量外地人口蜂擁而入的現(xiàn)象發(fā)生。” 劉建軍告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“可是，我們不能因為擔(dān)心就不改革啊。鄧小平同志還告訴我們要摸著石頭過河呢。如果真的發(fā)生這種狀況，我想政府也會做相應(yīng)的考慮。”

劉建軍回憶道，當時大家更多地就是想，即便奉化的戶籍改革失敗了，“也不會影響咱整個國家。而通過改革試點，可以積累經(jīng)驗。”

“其實，奉化進行戶籍制度改革，絕對不是頭腦發(fā)熱，而是在經(jīng)過了充分調(diào)研的基礎(chǔ)上進行的。”劉建軍告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“正常情況下，人和戶口必須是要一致的。如果房子有，人也在，就是戶口沒有，公安管理就會失控，因此實際情況要求我們必須進行改革。為此，我們的干警特地深入到社區(qū)居委會，對一個小區(qū)大致有多少房子是外地人購買的，是否長期居住進行了大量調(diào)查。”

“其實，當時奉化市有很多外地人在當?shù)刭徶昧俗》浚查L期居住在奉化，戶籍制度導(dǎo)致他們?nèi)艘呀?jīng)進城了，戶口卻擱置原籍。”劉建軍說，這在之后奉化市新增人口三分之二以上屬于在奉化工作、生活多年，而戶口受政策限制一直難以遷入者的統(tǒng)計中得到了證實。

為確保新戶籍制度的順利進行，奉化市政府多次召開市長會議，綜合各部門出臺政策：就土地承包問題，市政府規(guī)定農(nóng)民在30年的土地承包期中，不會因戶口身份的轉(zhuǎn)換而調(diào)減其承包份額；計劃生育方面，市政府規(guī)定農(nóng)村居民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后的3年內(nèi)，仍可享受農(nóng)民的計劃生育政策；針對拆遷補償問題，市政府嚴格按照“拆一賠一”的原則，保障農(nóng)民的經(jīng)濟利益不受損害；就基礎(chǔ)教育問題，市政府決定加大教育投資，有計劃地擴大教育規(guī)模，確保戶口新轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的學(xué)齡期人員能夠安心讀書；至于市政建設(shè)、城市布局、就業(yè)機會等問題，市政府認為農(nóng)業(yè)人口和外來人口的加入，給城鎮(zhèn)的承受能力造成的壓力是不可避免的，但這只是暫時的“陣痛”。

“城市要發(fā)展，人口一定要增加，只要在合理的政策疏導(dǎo)下，人口壓力必然會形成刺激經(jīng)濟發(fā)展的動力，這些問題也就會在發(fā)展中迎刃而解。”奉化市在各種觀點的碰撞中形成了共識。

今天的劉建軍似乎已經(jīng)不大關(guān)注當時政策出臺的艱難了，因為他覺得那不是公安部門能夠協(xié)調(diào)的事，他們只是率先提出并推進了。“出臺政策是不盲目，但也不能說很有遠見很有把握，好在迄今為止，政策執(zhí)行的都很平穩(wěn)。”

奉化戶籍改革如火如荼地開展起來了，劉建軍說，現(xiàn)在看來，以截至目前奉化市城區(qū)辦理入戶的25000多人來看，奉化市的戶籍改革都在城市可承受范圍之內(nèi)。“除了當時政策剛一出臺時因為害怕政策變來變?nèi)ザ幌伦佑縼泶笈肆髦猓壳霸诜罨蜆I(yè)置業(yè)的外地人已經(jīng)不會擔(dān)心戶籍政策的變化了，什么時候想辦就來辦了。”

“不過，最開始的時候，享受城區(qū)本地人待遇的戶籍政策，還是一下子讓外來人員感到興奮。當時的辦證中心真可以用人山人海、擁擠不堪來形容，每天前來咨詢的外地打工者就有1000多人，辦證中心每天都要受理好幾百份申請。”劉建軍說，“大家奔走相告，甚至一度出現(xiàn)了突擊購房的現(xiàn)象。”

大概有三個月的時間，辦證民警需要白天黑夜地加班，最后，“幾乎都累病了。”

據(jù)2005年的當?shù)丶笆　⒅醒朊襟w報道稱：新的戶籍制度不僅給當?shù)毓膊块T的管理帶來了便利，還帶動了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展。奉化市自此項制度實施以來，新增城鎮(zhèn)人口1.08萬，市區(qū)人口一舉突破了10萬，新增內(nèi)、外資企業(yè)160多家。而最令人矚目的是房地產(chǎn)市場因大批農(nóng)民進城“牛”了起來。每平方米房價由當年的不到1000元上揚到2000元左右，商品房期房銷售率也從55%上升到90%，成交面積增長了100.9%。

寧波、鄭州紛紛叫停：

大城市戶籍改革難以為繼

“奉化先試點，半年之后寧波市全面推開并在全國引起轟動。所以在2003年前后，中央級媒體好多都來報道我們的戶籍改革了。”劉建軍說。

奉化戶籍改革的半年后，寧波市公安局把奉化的經(jīng)驗推廣至整個寧波市的11個縣（市）、區(qū)。

不過，寧波市推進的戶籍制度改革與奉化相比附加了限制條件：一是購房入戶者，房屋面積要大于80平方米；二是以引進人才身份入戶寧波的，必須是大專以上學(xué)歷。“但是去年年底寧波不知道為什么又重新規(guī)定，2007年9月1日以后購買的住房，暫時停辦戶口遷移了。”劉建軍說。

幾乎與寧波開始進行的戶籍改革同時，2001年10月1日，全國小城鎮(zhèn)開始戶籍改革。這一政策是在全國進行了長達幾年的試點以后才放開的。此前的1997年，國務(wù)院批準了公安部的《小城鎮(zhèn)戶籍制度的試點方案》。由于小城鎮(zhèn)改革進行的相對平穩(wěn)，石家莊、鄭州等地的大城市亦開始進行相對徹底的戶籍制度改革，但隨后的幾年，叫停的地方相繼涌現(xiàn)。

“鄭州的戶籍制度改革進行了一年，幾十萬人口涌進來，就在2004年叫停了，現(xiàn)在還停著呢。”河南省公安廳宣傳處的夏吉春主任告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“子女入學(xué)和公交壓力大是直接的導(dǎo)火索。”

夏吉春說：“目前河南漯河搞了一個戶籍改革的漯河模式，那是因為他們和許多小城鎮(zhèn)一樣，需要拉大城市框架。小地方畢竟好操作，但是大城市的公共資源相對已經(jīng)飽和，就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等政府提供的服務(wù)跟不上，地方就不可能有更大的動作。我們還是寄希望于國家出政策。”

河南省公安廳治安總隊戶政科科長劉偉則謝絕了記者的采訪，他說：“戶籍制度改革是個敏感的問題，不僅每年的兩會要提，還要寫進地方的五年規(guī)劃當中。但這些都是籠統(tǒng)的提法，牽涉的部門也不僅僅是我們公安。作為具體操作的公安民警，真的不方便說很多。”

有專家強調(diào)，中國的小城鎮(zhèn)戶籍改革戰(zhàn)略并沒有從根本上帶來人的解放、經(jīng)濟效率的提高和產(chǎn)業(yè)分工及就業(yè)機會的增加。很多人是在小城鎮(zhèn)買了房入了戶，但并沒有在當?shù)氐玫饺魏位旧鐣Ｕ希鄩涯暌步^大部分沒有留在小城鎮(zhèn)，而是到更為發(fā)達的大中城市打工和創(chuàng)業(yè)。

“我認為目前看來，在戶籍改革方面沒有什么各地經(jīng)驗可談。”一位不愿意透露姓名的戶籍問題專家則顯得更為悲觀，“戶口本無病，是強加在戶口上的利益病了，如果仍然用陳舊思維去解決戶口問題，那戶籍改革永遠無望，兩會提案也依然不會有結(jié)果。”

觀點：先改革戶籍，還是先解決社會保障？

華東師范大學(xué)人口研究所所長 丁金宏

現(xiàn)有改革是財富在主導(dǎo)

中國每年城市人口1%以上的上升幅度，分攤到全國還好，都集中在大城市，那就是1300萬以上的人口壓力。而這一點，恰恰是大城市不愿意放開戶口限制最關(guān)鍵的一點。

這就造成了中央政府對戶口是放開的，但是地方政府卻依然十分保守的現(xiàn)象。雖然江蘇等地都在探索放開戶籍限制，但是絕對沒有想象的那樣放開。真正進入城市還是有條件的，比如要買七、八十平米的房子，也就是說要花錢進門。而這一點，在上海、北京、廣州、深圳等這樣的大城市尤為嚴重。顯然，在這種政策的背后，是財富而不是公正在起主導(dǎo)作用。

戶口并沒有限制住人口向城市的遷移，而且還要有相當多的農(nóng)村人口往外走，速度不會很慢。而一個勞動力的遷移，跟隨的是他對家庭的供養(yǎng)。在這個過程中，無論是個人，還是社會，都要付出一定的代價。中國的戶籍制度一直無法順利進行，最大的根源在于附加在戶口上的社會保障制度不統(tǒng)一。而國外城鄉(xiāng)之間沒有戶口限制，也源于覆蓋在他們城鄉(xiāng)之間的社會保障制度相對健全。

經(jīng)過幾年的探討和爭論，社會和學(xué)者的觀點已經(jīng)趨同，那就是，改總是要改的，關(guān)鍵是先改戶籍制度，還是先建立社會保障體系。拉美的城市化已經(jīng)造成了大城市病，這是我們不愿意走的一條路。而建立健全的社會保障制度，我們還有很長的路要走。

改革思路不變就沒有出路

中國警察學(xué)會學(xué)術(shù)委員、中國人民公安大學(xué)教授 王太元

為什么二十多年一直提戶籍改革卻一直沒有解決問題？難道真的只是客觀困難？戶籍改革一直無法深入進行，有很多的主觀原因。最直接的主觀原因就是，人們錯認因果，把全部怨氣、全部力量和全部希望都集中于戶籍制度這個毛之上，其實沒有看到計劃經(jīng)濟時期形成的一整套社會慣例的制度之皮。不用制度去改制度，戶籍改革不僅慢，而且依然是個假問題。

世界各國的戶籍制度，都是依法收集、確認、提供住戶人口基本信息的制度。在計劃經(jīng)濟時期，把“社會生產(chǎn)、生活決定戶口屬性與類型”的正確關(guān)系搞顛倒了，變成了有戶口才有生產(chǎn)、生活資格，變成了用戶口本分配諸多領(lǐng)域的權(quán)益。

提倡、關(guān)注并參與戶籍改革二十多年的我，理解公眾害怕被諸多相關(guān)領(lǐng)域相互推脫責(zé)任的正常擔(dān)心，但我相信，與看似激進卻無從下手、難以實施甚至可能造成諸多麻煩的“捆綁銷售”思路相比，“分進合擊”改革思路，看似緩慢卻切實可行且社會風(fēng)險不大。

直接根源于改革開放以來戶籍改革經(jīng)驗總結(jié)和教訓(xùn)吸取的“分進合擊”改革思路，概括起來就是“整體脫鉤，分頭實施，穩(wěn)步合成，促進和諧”：

“整體脫鉤”：盡快在現(xiàn)代信息、網(wǎng)絡(luò)管理技術(shù)支持下實現(xiàn)全國“城鄉(xiāng)戶口登記管理無區(qū)別化”，使戶籍屬性不再充當各部門、各地區(qū)給公民不同待遇的行政技術(shù)條件與保障；

“分頭實施”：“讓戶籍與利益脫鉤”，原先得到戶籍制度掩護的人事、勞動、教育、社會福利等諸多制度，再也不能有“限某某戶口”之類規(guī)則，迫使他們不得不進行本來就屬于職權(quán)范圍因而無可推脫的改革；

“穩(wěn)步合成”：諸多領(lǐng)域分頭進行的改革，使各個相關(guān)人口群體分別受益，比用一個戶口讓一個人受益的社會效益要大得多，一個一個具體規(guī)定不斷變革的“短促突擊”似乎難受，但實際收效遠比“看上去很美”的“整體轉(zhuǎn)軌”大得多、也快得多；

“促進和諧”： 也就是在積極改革的同時將其穩(wěn)步固化為法律制度，從而實現(xiàn)全國城鄉(xiāng)人口各項權(quán)益的法治公平，形成政府依法規(guī)范、單位市場調(diào)節(jié)、個人自主負責(zé)的遷徙自由格局，從而完成所謂“戶籍變革。