房地產交易登記管理再造研究

一、 再造的驅動力

組織的變革需要動力和壓力的驅動，人們總結了推動企業再造的三種驅動力（3C）：顧客(Customer)、競爭(Competition)、變化 (Change)。20世紀90年代以來，世界范圍內的經濟、社會、政治環境發生著巨大的變化，日益變化的環境除了給企業的生存發展帶來巨大的沖擊之外，也給政府組織架構帶來了巨大的挑戰。房地產交易登記管理部門作為政府的職能部門之一，其傳統的以職能為中心、注重層級節制的管理流程具有分散性、時序性、機械性、封閉性等內在特性，已越來越不適應發展的需要，流程再造勢在必行。

筆者認為，再造的驅動力主要有三個方面：

1.組織外部環境的變化。行政環境包含經濟的、政治的、社會的、文化的等等各個方面的因素，就房地產交易登記管理而言，比較重要的因素有兩點：

(1)房地產市場經濟的蓬勃發展。經濟的的高速發展造就了活躍的房地產市場。90年代中期以來，房地產交易登記業務呈幾何級數迅速增長，業務情況也日益復雜，原有的管理模式和運作流程已越來越不適應經濟發展的需要，政府的管理效能和服務水平面臨嚴峻的挑戰;同時，市場經濟的發展也影響了管理部門與市場、與社會的關系模式，進一步驅動了以流程再造為基礎的行政改革。

(2)信息技術的迅速發展與應用。信息技術所具有的超越時間和地點的限制，匯集并處理來自無限途徑的各種信息的能力，改變了社會生活，也改變了政府的組織結構和運作機制。層級節制的金字塔型組織結構趨向扁平化，管理手段也更為多樣化，許多業務逐漸向網上遷移，如通過與房地產開發商、中介商聯網，實現商品房預售合同、二手房買賣合同的網上受理、網上審批，甚至通過互聯網實現與個人申請者的網上業務受理。與此相配套的工作就是后臺業務流程的再造和信息系統的開發。

2.來自組織內部需求。在民主政體下，行政組織具有根據環境變化而對自身加以調整的內在機制，我國的行政改革也是“內驅型”與“外驅型”相結合的產物。在國家啟動新一輪行政改革的大環境下，各級房地產管理部門也在不斷反思自身存在的弊病，并通過流程再造以尋求更有效的管理方式。

3.管理理論的發展。企業流程再造、價值鏈、核心競爭力、新公共管理主義、公共選擇等理論為政府再造提供了豐富的理論滋養?！耙灶櫩蜑閷颉钡睦砟畋粡钠髽I管理領域移植到公共管理領域，政府管理也越來越重視“以人為本”和“公眾至上”的行政理念的再造。從單純的“管理”過渡到“管理”與“服務”并重是房地產交易登記管理再造的一個重要內容。

二、再造目標和原則

流程再造的生命力在于與組織的戰略目標相結合，而不是為了取得戰術性的成果。目前，我國新一輪行政改革已開始啟動，與前幾輪改革不同的是，新改革是以資源的重新配置和職能的重新定位為主導，強調政企分離、權力下放、加強監督、政務公開等方面的再造工作。作為公共產品的提供者，政府開始由“劃槳者”向“掌舵者”過渡，其職能定位為制訂規則、維護秩序、政策引導、信息服務等方面。

1.結合行政改革的戰略目標，筆者認為，房地產交易登記業務流程再造的總體目標可分為以下幾個層面：

(1)改革傳統的職責分工與層級限制的行政理念，對分散在各個職能部門的業務流程進行重組、設計與優化，建立“以事務為中心”的、跨越不同職能部門邊界的、完整統一的事務流程和協同機制，以實現行政效能、管理水平和公共服務質量的提升。

(2)建立有效的資源管理與共享機制，對各職能部門的信息資源進行統一規劃、分類整合，并進行深度挖掘和利用，為政府的宏觀調控提供決策支持，為社會公眾提供信息服務。

(3)在充分整合組織內部業務流程的基礎上，將流程邊界向外延展，實現業務流程的網上互動功能，完成電子政務水平的質的飛躍。

2.房地產交易登記業務流程再造的原則：

(1)循序漸進原則。由于社會、組織機構和資源條件的限制，激進式的變革往往無法取得預期成果，BPR更多地以改良的態勢（即所謂的漸進型BPR）出現。政府作為特殊的公共管理組織，對于維持組織的穩定性有更高的要求，決定了政府流程再造不可能進行徹底的、翻天覆地的變革，而必須在一定的體制框架內循序漸進地進行。組織架構的變革，流程型組織的建立必須與國家行政改革步伐相適應、與權力分配與權力制衡機制要求相適應。

(2)顧客導向原則。政府流程再造的核心價值就是要改善政府的公共服務，提高服務水平和質量，因此，流程再造必須確定優先發展領域，從與公眾服務密切相關的流程，也就是商品房預售管理和二手房交易登記管理這兩項關鍵業務開始，通過再造，首先達到簡化辦事環節、縮短辦事時限、一站式服務、政務信息公開等基本要求，進而實現可提供網上辦公流程、建立網上監管流程等較高層次的目標。

(3)標準先行原則。標準化是電子政務系統實現互聯互通、信息共享、業務協同的前提。由于業務流程實質上是一組以數據為載體的信息流的活動及其邏輯關系，所以，流程再造離不開數據的標準化和業務處理過程的標準化，應首先對分散在各部門業務流程中的信息資源進行整合，制訂統一的數據標準和業務操作規范，在此基礎上，才能進行跨部門的業務重組和流程優化。

(4)整體最優原則。在流程再造過程中，要具備系統的觀點，把握整體流程的最優化原則，因為“木桶短板效應”使整個組織流程的效益取決于效益最低的環節。所以，再造不是簡單地對原有流程進行修補或只是提高個別工作環節的效率，而更關注那些跨越多個職能部門和傳統組織邊界的業務流程，通過重新配置資源、整合流程中的活動和優化活動間的邏輯關系，從整個流程的角度追求整體效益。

流程再造是一項系統工程，在業務流程重組、優化的基礎上，還應盡量考慮組織結構的優化，應按照精簡與效能的原則設置組織結構，摒棄“因職設事，因人設事”的傳統組織結構弊端，合并職能，減少環節，簡化層次，精簡人員，從根本上實現行政管理的再造。

三、再造方法和對策

1.實現“任務職能型”組織運作模式向“工作流程型”組織運作模式的轉變。首先審視現行的房地產交易登記業務流程，根據業務流程的性質、目的和活動要求，對分散于各部門的管理職責和管理過程進行重新排列、重新組合，取消不必要的管理環節，合并多余的部門及重疊的流程，改變各自為政的任務職能分工模式，突破組織壁壘，建立“無縫隙”式的一體化工作流程模式，達到業務流程整合、功能優化的效果。

2.引進顧客至上理念，由向上級負責轉向對服務對象負責。再造后的房地產交易登記業務流程應當以快捷有效地最終解決問題為行動目標，而不是傳統職能分工業務流程下對局部任務完成的關注，以及根據局部業務事項的解決結果對上級負責。政府服務應引進“顧客至上”理念，它體現了行政組織業務流程再造的根本宗旨。

3.利用信息技術實現數據資源的整合和業務流程的再設計。對現有信息資源和業務流程進行調研、分析和診斷，重新構建新的業務流程和管理機制。其內容包括如下環節:(1)根據有關房地產管理法規、規章、標準等建立統一的業務操作規范和數據標準體系;(2)分析房地產交易登記業務現有工作流程和信息資源管理中存在的問題并進行診斷;(3)根據分析診斷的結果對業務流程進行重組、優化和設計，對數據資源進行整合;(4)改變信息傳輸方式，利用信息技術促進重組后的業務流程自動化與網絡化;(5)實現自動化、網絡化工作流程在整個行政體系內部的整合以及與社會信息系統的相互連接，最終實現為社會公眾提供隨時隨地的“一站式”、“網上交互式”便捷服務的目標。

4.實行業務流程再造的配套改革。利用信息技術再造業務流程并不僅是流程的簡單轉換，還涉及行政組織的制度改革、結構調整、行政人員能力的提高以及行政組織文化的再造。具體而言，流程再造的配套措施至少應當包括:(1)轉變政府職能，將非公共管理政府行為從原有的行政業務流程中剔除出去;(2)盡可能做到對公共管理和公共服務職能的集成化，并以法定化的方式明確行政業務流程的范圍與邊界;(3)轉變行政理念，樹立“以顧客為導向”的服務意識，構建學習型組織，全面提升工作人員的綜合能力;(4)通過建立一種鼓勵創新、相互溝通、積極協作、有強烈事業心和使命感的組織文化，確保新流程下的流程小組或工作人員能夠實現自我協調和公共管理責任的內化。

四、 管理流程再造總體框架

1.總體設計思路。(1)制訂統一的業務規范和數據標準。流程再造必須以業務規范化和數據標準化為前提。

業務規范至少應包括:①辦理部門（主辦/協辦）;②辦理依據;③辦理條件;④工作內容;⑤工作時限;⑥申報資料及標準;⑦操作規則（權限、程序）、⑧辦理結果等內容。申報資料及標準尤為重要，所以針對每一項業務，都應有明晰的規范，并形諸成文，廣而告之，以促進依法行政，提高行政透明度。

數據標準至少應包括:①文件格式;②數據定義;③數據類型;④分類編碼;⑤數據精度;⑥取值范圍等。數據標準是建庫和數據處理的依據，舊的數據因為分散處理存儲在各部門分立的系統中，沒有形成統一規范。未來建立新的跨部門管理系統時，在制訂統一數據標準的基礎上，還存在一個與舊系統銜接的問題，即如何整理和繼承舊的數據資源，這將是一項極為艱巨的任務。

(2)根據任務而非職能進行業務重組，分離出核心業務、輔助業務和相關業務等幾大部分。核心業務可分為以下幾個獨立流程：商品房預售管理、二手房交易登記管理、土地使用權交易管理、其他登記業務等。其中，商品房預售管理和二手房交易登記管理由于社會影響面較大，應該作為流程再造中的關鍵業務優先處理。輔助業務為房地產交易登記提供一些輔助性環節，如房屋平面圖測繪、估價等。相關業務則與核心業務之間存在一定的信息交流，如對房地產的查封、解封、處置等司法協助執行業務等。

(3)要有全局的規劃，根據自上而下原則對業務進行分類，先劃分出大類，再細分小類，力圖用結構與流程相結合的總體框圖表現出業務之間的層次與關系，以及上下游業務之間的關聯性。

(4)超越部門界限，從一個業務的“入口”和“出口”著手，在符合法規的基礎上制訂最便捷、最有效的新流程，通過統一的信息管理平臺、完善的資源共享機制來維護流程的整體性。

2.業務流程總體框架。房地產交易登記業務流程再造總體框圖，涵蓋商品房預售管理、二手房屋交易登記管理、房屋登記管理、土地使用權交易管理等5項核心業務，以及中介管理、測繪成果管理、動態地價/房價管理、房地產市場預警預報管理、司法協助、產權地籍管理、拆遷管理、檔案管理等輔助和相關業務。

在系統實現上，建立基于統一數據庫的業務協同管理平臺，充分借助互聯網技術，以電子身份安全認證系統（PKI/CA）為支撐，通過申報材料的電子化，逐步實現房地產交易登記管理網上業務受理和審批服務，提高業務辦理的方便性。重點要實現以“樓盤銷控表”為紐帶的互聯網模式商品房銷售監控管理，強化商品房交易市場的監管力度，通過為購房者提供詳盡可靠的樓盤信息，消除“信息不對稱現象”；建立二手房屋交易登記的一體化操作，簡化業務操作程序；以“基準地價”和“基準房價”為基礎，建立一套在線房地產估價系統，既可滿足內部業務處理需要，也可提供對外服務；以企業資質管理業務為基礎，建立一套智能化的資質管理系統，通過綜合公司的注冊資金、業績、信用等情況，定期對外公布綜合排名，促進企業信用建設；以房屋管理系統的數據信息為基礎，綜合全市房地產金融與投資等方面的信息，采用統計分析、數據挖掘等技術，建立房地產市場預警預報分析系統，為決策層提供決策信息，促進政府職能轉變和房地產市場的持續健康穩定發展。

參考文獻:

[1]戴江鴻:信息技術在企業再造和企業管理中的應用．計算機系統應用，第11期，1999年

[2]張彬白艷利:電子化政府與政府再造．內蒙古大學學報（人文社會科學版），Vol.35 No.3 May.2003