“4萬億”大拯救

“4萬億”經濟刺激計劃力度超乎想象，大大提振信心，由此獲得來自全世界的好評，但它也有缺點:在發展與改革中獨重發展，在投資與民生中首推投資，它沒有觸及卻有可能加強那個亟待變革的中國經濟增長模式

恰如一聲驚雷，根據11月5日國務院常務會議“進一步擴大內需的十項措施”所匡算的“4萬億經濟刺激計劃”，令陰云密布的中國乃至全球經濟震撼不已。中國政府出手之急，力度之勁，更大為出乎世人意料。

在國務院常務會議召開當天飛抵秘魯參加第15屆亞太經濟合作組織(APEC)財政部長會議的中國財長謝旭人，無論如何不曾想到，就在他剛剛于當地時間11月5日上午(北京時間5日晚)抵達秘魯時，即接到國內通知，要求他立即返回北京，處理緊急事務。

謝旭人馬不停蹄，歷時30多個小時飛返北京，征塵未洗，11月8日(周六)即回財政部辦公。財長萬里折回奔波，所為者正是這“4萬億”。國務院常務會議決定實施擴大內需十項措施，啟動“4萬億”投資計劃，需要財政部立即安排落實四季度新增1000億元的中央投資事宜，并要求大部分投資項目在11月底落實完畢。

中央政府迫切希望政策措施起立竿見影之效的心情昭然。國家發改委一位官員說，“四季度投資連地域因素都考慮進去了。因為冬天北方的氣候不利于施工了，項目安排南方多，北方少。”

11月9日晚，中國政府通過中央電視臺，公布了11月5日國務院常務會議決定，政府將強力啟動拉抬內需計劃，兩年內擴張投資4萬億元;同時決定，明年起增值稅轉型改革在全國推開，貨幣政策亦由從緊轉為適度寬松，財政政策從穩健轉為積極。

來自中國政府的“一攬子計劃”的好消息，不啻為在衰退中苦苦掙扎的全球經濟打了一針強心劑。

市場對此歡欣鼓舞。次日，滬深股市大幅高開，隨后在金融、基建股強勁走勢帶動下，上證綜指收復1800點，并一路震蕩走高，最后報收1874.80點，勁揚7.27%;深證成指報收6127.12點，暴漲6.50%;香港恒生指數和日經225指數分別漲3.52%和5.81%。

世界政要對中國政府的舉動給予高度評價。“中國政府的新舉措可幫助全球經濟降低下行風險，度過現在的艱難時期。”歐洲央行行長特里謝說。

巴西財長曼特加贊譽，在金融危機肆虐的時刻需要果斷采取擴張性經濟政策，“中國在這個方面走在了前頭”。

澳大利亞總理陸克文更為高興。他說，中國“非同凡響”的經濟促進計劃，將提振對澳大利亞自然資源的需求。

救兵如救火

中國政府出臺經濟刺激措施的決定，沒有等到11月底12月初的中央經濟工作會議。經濟形勢的急劇惡化，令決策層感覺已經刻不容緩了

在《財經》記者進行的調查中，許多沿海企業主都感慨，當前經濟形勢逆轉的速度之快，為從業以來所僅見。

市場原本猜測，中國政府出臺經濟刺激措施的決定，將在11月底12月初的中央經濟工作會議上作出。但經濟形勢的急劇惡化，令決策層感覺已經刻不容緩了。國務院總理溫家寶強調擴大投資時“出手要快，出拳要重，措施要準，工作要實”的表述，被許多人認為是近十年來政府傳達宏觀調控意圖用語之“極致”。

由此，始于去年底的宏觀緊縮政策出現了大逆轉，貨幣政策由“從緊”轉為“適度寬松”，財政政策從“穩健”轉為“積極”。國務院常務會議不再提“控通脹”，而是要求實施十項措施要“快”，就是要“迅速出手，爭分奪秒，不可貽誤時機”。

國務院常務會議決定公布次日，即11月10日，中央政府各部門立即召開緊急會議，部署落實國務院十項措施。

其中，國家發改委在“落實新增中央投資工作部署會議”決定，今年四季度新增的1000億元中央投資，優先安排立即有訂貨、可迅速形成實物工作量的在建項目。并及時啟動符合條件的新開工項目，以形成有效需求。

“出手要快，出拳要重，措施要準，工作要實”的要求之間，也難免有矛盾之處，從中不免有慌張失措之嫌。之所以如此，完全是因為經濟形勢的變化遠遠超過原來的政策預期。

“宏觀經濟政策取向在一年內發生這么大的變化，是很少有的。”國家發展改革委財政金融司司長徐林頗為感慨，今年宏觀經濟走勢的變化特別突然，且幅度巨大，“不得不根據情況做出調整”。

宏觀經濟政策從年初的“雙防”到7月底的“一保一控”，再到11月的“保經濟”，宏觀經濟調控目標出現了兩次調整，而且政策調整明顯是由統計數據驅動的。

上半年，在物價飆升的背景下，宏觀調控的首要任務仍是“防過熱、防通脹”。6月，全國居民消費價格總水平同比上漲7.1%，全國工業品出廠價格同比上漲8.8%。

進入下半年，全球金融危機逐漸將實體經濟拖向衰退，中國出口需求加速萎縮。7月25日，中央政治局會議首次明確提出，宏觀經濟政策從“雙防”轉向“一保一控”(即保增長，控通脹)。國務院8月27日再次強調了“一保一控”是下半年宏觀調控首要任務。

事實上，下半年宏觀經濟政策的調整已經頗為密集。稅收政策首先開始松動，在外貿順差兩個季度出現同比負增長之后，政府7月30日決定，將部分紡織品、服裝的出口退稅率由11%提高到13%。此后，以“保增長”為目標的更多財政政策頻密出臺。

隨著CPI漲幅逐月走低，貨幣政策也開始松動。自9月16日起，一個月內出現兩次存款準備金和基準利率的“雙降”。同時，商業銀行信貸額度、公開市場操作和房地產信貸政策等均開始放松。

但這些政策變化仍遠不足以改變經濟下滑之勢。

自8月開始，中國經濟基本面開始突然惡化，特別是9月工業增加值僅增長11.4%，較去年同期大幅下降7.5個百分點，為2002年以來的新低。其增速滑落之快，甚至超過了亞洲金融危機之時。

盡管如此，8月至10月中旬，宏觀經濟政策仍采取“高頻率，小步走”的調整方式。中央十七屆三中全會認為“中國經濟發展的基本態勢沒有改變”，但提出要“采取靈活審慎的宏觀經濟政策”。

如果說，政府在此前還認為經濟有所下滑乃調控之應有之義，并對經濟結構調整抱有一定信心的話，那么10月的數據已經使政府意識到，中長期的結構調整需要讓位于危機拯救。“8月全行業的虧損開始出現，到了10月，政府對經濟形勢已看得比較清楚了。”國家發改委一位官員稱。

10月公布的數據顯示，2008年前三個季度，GDP增長9.9%，增幅為2004年以來的最低。今年三季度GDP同比增長9.0%，較二季度的10.1%下降1.1個百分點，比去年同期回落2.5個百分點，亦為2004年以來的最低。人們對中國經濟的擔憂急速升溫。

10月17日，國務院常務會議五年來第一次明確提出要“加大投資力度”。11月3日，發改委負責人稱 “突出問題是增速下行壓力增大”。政府重要宏觀經濟部門負責人首次不再堅持認為“中國經濟的基本面沒有改變”。

兩日后的國務院常務會議，便決定了石破天驚的“4萬億”擴大投資計劃，同時“將在全國所有地區、所有行業全面實施增值稅轉型改革”。

釋疑“4萬億”

投資項目新舊與否并不重要，關鍵是看項目資金來源有多大規模是政府通過擴大財政赤字實施的——赤字規模決定了投資力度

所謂“4萬億”，是指到2010年底，國務院十項措施中的工程建設，初步匡算約需投資人民幣4萬億元。其中，中央政府承擔的新增投資金額為1.18萬億元。為加快建設進度，決定今年四季度先增加安排中央投資1000億元，原計劃的明年災后重建基金提前安排200億元，加上帶動的地方和社會投資，總規模達到4000億元。

然而，“4萬億”的擴大投資項目，究竟哪些是新增的?哪些是原有項目?資金從何而來?興奮過后，市場開始推敲政府擴大投資計劃的“含金量”。

“很多項目是已有規劃的，因此很難對這些投資項目本身按新舊劃分。”國家發改委副秘書長馬力強對《財經》記者說，國務院決定調整政策、擴大內需后，許多項目的實施提前了，項目實施進程加快了。也就是說，原計劃比較長遠的投資項目，提前集中安排到明后兩年。

馬力強介紹，此前發改委系統已加快了投資項目的審批或核準的進度，調整了此前為控制投資收緊的條件，比如適當降低了對一些項目投資資金規模的要求。

對擴大投資的步驟，國務院提出，“要優先考慮已有規劃的項目，加大支持力度，加快工程進度，同時抓緊啟動一批新的建設項目，辦成一些群眾期盼、對國民經濟長遠發展關系重大的大事。”

至于這“4萬億”中的項目，有多少是在明后兩年計劃以外新增的，由于項目種類繁多，而且本來明后兩年的投資項目就并未確定，所以難以計數。

國家發改委財政金融司司長徐林解釋說，這些投資項目新舊與否并不重要，關鍵是看這些項目的資金來源，有多大規模是政府通過擴大財政赤字實施的——赤字規模決定了投資力度。

政府強調“出手要快，出拳要重”，“一攬子計劃”令人精神振奮，但不容回避的現實是，資金落實的進度稍慢，不透明程度也較高。客觀原因在于，雖然國務院制定了投資計劃，但具體的收和支，都需要調整年度的預算、安排，要通過全國或地方各級人民代表大會審議批準，所以當前存在很大程度上的模糊性是必然的。

即使在全國人大審議之前，不明確之處仍甚多。在重大的資金來源和融資方式上，國家發改委和財政部的意見就不盡一致。

對于資金的來源，國家發改委副主任穆虹介紹說，除了中央投資，還需要地方配套一部分投資。

據發改委有關部門測算，今年四季度中央擴大1000億元投資，需要地方配套1300億元。因為接近年底，各級地方政府調節支出的余地不大，四季度地方配套資金缺口達1000億元，即四季度新增的中央投資，地方僅能提供300億元的配套資金。

而在“4萬億”投資中，大致測算，需要各級地方政府配套1.25萬億元。初步估計，在今年中央安排1000億元資金的基礎上，2009年中央計劃安排支出5200億元，需地方配套5400億元;2010年中央支出安排5600億元，需地方配套5800億元。

但隨著經濟下滑，尤其是房地產市場萎靡導致的土地出讓金及稅費收入大幅下降，地方政府明后兩年的財政收入顯然難以樂觀。地方政府配套資金會否落空?國家發改委有關部門按今年四季度的水平估算，明后兩年各級地方政府有能力承擔的配套資金總計6200億元，資金缺口總計5000億元;其中2009年配套能力為3000億元，資金缺口2400億元;2010年配套能力3200億元，資金缺口2600億元。

穆虹說，為了解決當前地方配套資金的實際困難，準備采取兩項措施:一是根據實際情況，根據投入的方向增加中央投入的比例，降低和免除地方配套的部分資金。二是中央政府也正在研究，通過轉貸或者允許地方政府經過批準以適當的方式進行融資的渠道和方法。

所謂轉貸，即由中央政府發行國債獲得資金，再以高于國債的利率貸款給地方，全部用于地方項目，由地方逐年歸還。這一方式曾在1998年-2004年實施積極財政政策期間使用。1998年中央增發了1080億元建設國債，同時銀行配套發放1000億元貸款，其中將580億元中央增發的國債轉貸給了地方，沒有列入中央預算，也沒有計入中央財政赤字。

當時以政府擴張國債投資為特點的積極財政政策，其資金來源，以中央國債補助、中央國債轉貸、地方配套、銀行貸款為主，還有部分利用外資或其他配套資金。其中，中央國債補助和地方配套資金的總體比例大致為1∶1。

此次“4萬億”計劃，中央政府提出仍需地方提供項目配套資金，目前還沒有正式要求銀行提供配套貸款。但據《財經》記者了解，對中央擴大投資、拉動內需的投資項目，政府仍將要求各國有商業銀行給與積極支持。

目前，中央政府已明確承諾了自己承擔的金額，對地方政府和銀行承擔資金的比例，沒有提出具體的要求，但根據目前透露的信息，本次擴大投資拉動內需計劃，投資資金的來源和分擔比例，與上次積極財政政策類似。

與上次不同的是，近幾年地方政府主要依賴土地出讓及相應收費收入用于投資，本次經濟回落，房地產市場更是大幅下滑，地方政府的投資配套能力也因收入大幅萎縮而頗為脆弱。

缺口巨大的地方配套資金，如果通過中央轉貸的方式彌補，意味著到2010年底，中央除了要承擔1.18萬億元投資支出，還需增發6000億元國債轉貸給地方政府，總計需發行國債1.78萬億元籌集擴大投資資金。明后年，平均每年需通過中央政府發債赤字融資8000多億元。

錢從何來?

最大的焦點是，明年中央財政赤字應該是多少

記者獲悉，目前國家發改委的意見，傾向于由中央政府發債轉貸來彌補地方政府配套資金的不足。

另一方面，《財經》記者從財政部了解到，財政部對未來財政赤字規模大幅上揚有所顧慮，“財政收入增幅已隨經濟回落大幅下降，加之明年增值稅轉型等減輕稅費的改革，財政收入壓力較大。”財政部副部長王軍稱，明年將減少稅費收入3000多億元。

據悉，此前財政部已向國務院提交了允許地方發債的方案。由地方自行發債融資，中央政府的直接負擔即降低。一個重要原因在于，上一輪積極財政政策，中央轉貸地方的國債資金，許多地方不能及時償還，無力償還者也非常普遍，中央財政最終不得不免除了一些地方政府償還轉貸國債資金的責任。

而且，本次投資重點包括“民生”和“三農”，比如，保障性安居工程建設、農村基礎設施建設、中西部農村初中校舍改造等，投資回報不高。因此，通過轉貸地方國債資金，以彌補地方政府配套資金缺口的建議，財政部自然心存疑慮。

按現行中國預算法的規定，地方政府預算收支必須平衡，不列赤字。法律障礙之外的重要原因是，“4萬億投資是‘救急’，必須快。” 發改委財金司司長徐林認為，中央政府發債速度快、效率高，融資成本也最低;通過轉貸，地方政府可以以最低的成本得到資金。

“目前中國也不具備允許地方發債的條件。” 徐林認為，地方政府發債首先須解決與預算法沖突的問題。而且，許多地方政府債務負擔很重，有的地方債務與收入之比已超過200%。“地方政府發了債，還不了，最后還是中央政府來兜。”

“4萬億”項目資金來源究竟如何落實?地方政府如何配套?配套多少?銀行信貸如何支持?社會性資金如何參與中央投資項目?

“這些都在考慮，很多會在中央經濟工作會議上決定。”財政部官員對《財經》記者說，即便是今年四季度新增的1000億元投資，資金來源如何安排，也還沒有最后確定。四季度新增1000億元中央投資，因為要調整中央預算，“須經過全國人大常委會審議批準。”12月底，全國人大常委會將召開年內最后一次常委會會議。

而明年擴張中央財政赤字擴大投資拉動內需的政策，也須經明年3月的全國人代會審議批準。

對于今年四季度新增1000億元投資和提前安排的200億元恢復重建資金的籌措，具體辦法是:首先調用中央預算穩定調節基金400多億元的余額，不足部分可動用今年的超收收入彌補。國家發改委、財政部官員均告訴《財經》記者，今年不會擴大財政赤字，2008年中央財政將維持1800億元預算赤字不變。

今年前十個月，全國財政收入完成54275.81億元，比去年同期增長22.6%，完成全年預算收入的92.8%。預計今年全國財政收入將超收4000億元-5000億元，中央財政收入預計超收3000億元左右。

因此，落實四季度1000億元中央投資和200億元災區恢復重建資金應無大礙，但這些投資項目的配套資金如何落實，目前仍無定論。

目前最大的焦點是，明年中央財政赤字應該是多少?據悉，對于明年赤字規模的大小，國家發改委和財政部存在不同看法;發改委希望赤字規模大一些，財政部則傾向于謹慎。

財政部副部長王軍表示，積極財政政策需要擴大赤字，發行國債。“但這個規模完全在我們的掌控范圍之內。”

財政部11月10日召開地方(廳)局長會議稱，為配合十大措施，要合理安排今年的超收。提出“考慮到明年財政收支形勢緊張，今年如有超收，除安排用于解決歷史債務、特殊的一次性支出等必不可少的支出外，原則上轉入明年預算使用”。也許財政部認為，拉抬經濟的刺激措施不可能“畢其功于一役”，需要有做長期應對的準備。

發改委相關部門建議，2009年中央財政赤字至少應為5800億元，可拉動GDP2個-3個百分點，考慮到投資項目的滯后，2009年的赤字規模和擴大投資的力度應該大一些。

按目前財政部的赤字統計口徑，中央財政轉貸地方的國債，不計入中央財政赤字。如果決定由中央發債轉貸地方使用，2009年中央政府增發國債的數額還應更大。

對于明年中央財政赤字應該多少合適，財政部官員表示，將會在中央經濟會議上討論決定，并要經明年全國人代會審議批準后才能最終確定。“但按積極財政政策的要求，中央政府擴大投資的資金，是通過發行國債、增加赤字解決。不會用經常性收入安排。”

這樣，如果落實中央“4萬億元”投資計劃，明年中央財政赤字規模至少應在5000多億元。如果1.18萬億元的中央投資是通過發債的方式募集，財政赤字有可能從去年略有盈余變為到2010年攀升到GDP的2.5%左右。而如果按照財政赤字不超過GDP3%的標準，中國財政赤字的理論空間為接近1萬億元。

近效與遠景

第一棒、第二棒、第三棒

這個“4萬億”到底能管多大用?

在4萬億投資計劃刺激下，中國經濟的安全有望得到保障。雖然外部環境的惡化給中國經濟帶來更多的不確定性，但接受《財經》采訪的多數經濟學家認為，投資將再度支撐起中國經濟的“脊梁”，2009年中國經濟增速有望繼續維持在8%以上。

法國巴黎證券(亞洲)有限公司首席經濟師陳興動分析，目前中國經濟內需所能支持的增長速度是5.5%-6.5%。如果2009年經濟增長目標為“保8爭9”，那么宏觀政策需對GDP增長貢獻2.0個-2.5個百分點。

《財經》首席經濟學家沈明高測算，假設今年全社會固定資產投資增長25%左右，新增投資約為今年固定資產投資的23%左右。由于中國投資占GDP的比重約為45%，再考慮到4萬億元投資分兩年多完成，可每年加快投資至少10%以上，即使未來兩年固定資產投資價格指數保持在5%左右，投資的額外增長仍可拉動GDP增長約2個百分點左右。如果這些政策措施能夠落實，明年經濟仍有望保持8.5%左右的增長。安信證券首席經濟學家高善文亦認為，雖然2009年投資計劃中投資新增量和結構仍不確定，但粗略估算，可能拉高GDP近3個百分點。

但“4萬億”顯然遠遠不能解決中國經濟的所有問題。

2009年中國的外部需求仍將疲弱。全球經濟日見羸弱。繼英國、德國和意大利之后，日本亦連續兩個季度出現GDP負增長。新西蘭、新加坡和香港也紛紛陷入技術性衰退的泥潭。

國際貨幣基金組織(IMF)11月發布了對2009年全球經濟的悲觀預測:美國經濟將萎縮0.7%，日本經濟將萎縮0.2%，歐元區經濟將萎縮0.5%。發達經濟體全面滑坡，導致新興市場國家的出口受到沉重打擊。

IMF預測，新興市場和發展中國家在2009年經濟增長將達5.1%;而在一個月前，這一預測為6.1%。

國內消費的預期也并不樂觀。本次的投資刺激計劃雖有包含諸如保障性住房的偏向民生的投資傾向，但與消費密切關聯的投資項目比例仍相當小。

與政策在投資和出口方面的傾斜相比，經濟刺激計劃在鼓勵居民消費方面的針對性不強。在有限的刺激消費政策中，受益群體主要集中在農民和城鄉低收入群體，政策對于直接促進城鎮居民消費的個人所得稅減免措施并未涉及。在拉動內需的政策選擇上，政府依然偏向于選擇可“立竿見影”的投資。

此次“4萬億”的投資作為救經濟的措施，雖然不能指望其解決中國經濟結構的失衡問題，但刺激消費政策力度的薄弱，無疑會令經濟結構失衡的現象進一步加劇，龐大的投資計劃雖然可以減輕對經濟放緩的擔憂，但同時也會給未來宏觀調控帶來更多新的結構性問題。

到目前為止，已經出臺的“救經濟”措施，主要還集中在傳統的穩定出口和鼓勵投資兩個方面。今年下半年出口退稅率三次上調，一改當初降低出口退稅率和平衡經濟增長的初衷，雖然有助于緩解部分企業的利潤增長壓力，卻在鼓勵出口的同時離結構調整更遠。

11月19日，國務院再出產業政策，宣布六項措施支持輕紡工業。涉及補貼消費與生產，減稅，支持出口、金融和技術改造等方面。六項措施中仍體現出“保出口”的意圖，尤為明顯的是對紡織品、服裝和部分輕工產品出口退稅的再度上調。

沈明高指出，中國出口下降趨勢難改，因為中國加工出口企業的最大困難在于外需放緩、訂單消失。明年主要發達國家經濟陷入衰退已不可逆轉，中國明年出口的真實增長率很可能在個位數，輕紡工業出口難見起色。

可以預見，在外需不足的大環境下，刺激出口的政策的成效甚微;而且，在中國經濟前景不明朗的情況下，政府或國有企業將不得不擔當投資增長重任，過度投資有可能造成新一輪的產能過剩或通貨緊縮。對決策者而言，刺激消費則是一個全新的課題。

高善文認為，提振消費的關鍵在于提高中產階級，特別是中產階級當中收入偏低那部分人的收入。政府可以考慮將住房月供的支出，至少是月供支出的利息部分，從個人所得稅稅前扣除。

北京大學中國經濟研究中心教授宋國青說，2008年，中國的宏觀經濟形勢變化很快。一季度通脹壓力尚且嚴重，到三季度，又顯現出了通貨緊縮跡象。應對這種通脹率迅速變化的情形，利率調整應該迅速。

但從中國宏觀政策調整的頻率和幅度來看，中國宏觀調控主要是由數據驅動的。沈明高認為，影響宏觀調控的主要數據除了通貨膨脹和GDP增長，有時還包括投資增長等，但前兩者都是經濟波動的同步指標，以這兩個指標作為宏觀調控的依據，不可避免地會出現政策調整滯后的現象。

“一個重要的教訓是，政策調整必須有前瞻性。”高善文說，“‘4萬億’計劃的時機和力度，都超出了預期，但力度大的原因是出手太晚;政策對經濟這么快的下降沒有了預見性，也就喪失了主動性。”

他認為，未來的政策調整是一個接力賽，需要三個“接力棒”，即貨幣和財政政策，啟動和搞活房地產市場，調整結構。

第一棒是財政和貨幣刺激，把目前下滑的經濟穩住，但這一棒不能長期使用，因為會帶來財政負擔，也會出現投資效率的問題。第一棒是走老路，同時要配合推進改革，比如調節收入分配，推進財稅改革，深化鐵路和醫療體制改革等。

第一棒結束以后，要很快傳到第二棒，在房地產市場有一個健康調整之后，即啟動和搞活房地產市場，這是中國城市化進程的必需。房地產市場啟動和搞活后，財政和貨幣刺激都可停止，經濟可自行運轉。未來一兩年內，靠的是第一棒，此后就要交給第二棒。

第三棒必須接上的，是經濟的結構調整。比如，出口升級，新的出口增長點，是在中小企業，需要為此創造更好的政策環境。從國際經驗來看，這個過程至少需要三到五年的時間。再往后，不失時機地進行經濟增長方式轉型。■

本刊記者于寧、王晶、李增新，本刊實習記者王悅威對此文亦有貢獻