保障性住房求出路

宏大的保障性住房投資新計劃，地方政府出資仍是大頭，而地方政府則受困于土地收益下降和經濟下滑的夾擊。保障性住房的出路何在?

房地產市場化改革十年來，保障性住房的推進始終舉步維艱。

“4萬億”刺激計劃給人們帶來了許多遐想，但對于房地產市場而言，有誰還愿再盲目地對“三年9000億元”的保障性住房供應計劃做出預期，更何況是在這房地產的嚴冬?

“不要對此太認真。”一位住房和城鄉建設部(下稱建設部)的官員近期在接受《財經》記者采訪時坦承，因為這些參與制定政策的人都不敢確定，中央的這一宏大計劃，能否得到地方政府的落實。

前車可鑒。2005年，上海市推出“兩個一千萬”的保障性住房政策(即建設1000萬平方米重大工程配套商品房和1000萬平方米中低價商品住房)，曾令房地產市場驟然降溫。至今三年，這一根本沒有得到執行的計劃已徹底宣告流產。

同一年，國務院相繼出臺“國六條”、“國八條”，均將保障性住房作為最重要的一項房地產調控政策。但是，房地產市場化改革十年來，保障性住房的推進始終舉步維艱。

這一次，保障性住房承擔的角色更為重要。“三年9000億元的投資，所要解決的不僅是民生問題，還有拉動經濟增長和就業的問題。”全國工商聯房地產商會(下稱房地產商會)會長聶梅生說。

此次國務院明確將加快保障房建設納入經濟刺激計劃的“4萬億”投資之內，甚至在擴大內需、拉動經濟增長的十條措施(下稱“國十條”)中第一個被提及。

其后，建設部副部長齊驥明確表示，今后三年，全國將新建200萬套廉租房和400萬套經濟適用房，同時，完成約220萬戶林業、農墾和礦區的棚戶區改造，總投資將超過9000億元，平均每年3000億元。

此為“三年9000億”之由來。齊驥還稱，保障性住房供應計劃“上下游產業加在一起，每年會有6000億元投入，能造就200萬-300萬個就業機會”。

從表面上看，這既拉動內需，又解決民生，一舉兩得。但是，在房地產業出現嚴重下滑，存量房屋嚴重滯銷的情況下，如果原來意義上的“保障性住房”大量入市，則必將加大市場供應量，令房地產市場的走勢，變得更加難以預測。今年下半年，各地限價房和經濟適用房用地紛紛流拍，廣州等城市的限價房，甚至出現滯銷現象。

“現在是一個考驗地方政府執政能力的時刻。” 聶梅生表示，如今，政府所面臨的不僅是執行力的問題，更是如何去執行的問題。

模糊的保障

中國的保障性住房，始于1995年開始推出的安居工程。這是由政府負責組織建設，以實際成本價向城市的中低收入住房困難戶提供的具有社會保障性質的住宅建設示范工程。

但是，由于該項建設資金主要由地方財政承擔，政策出臺后，一直未能順利推行。結果，這項于1995年1月開始施行的措施，至1998年住房改革全面推進后，逐步被經濟適用房政策所取代。

1998年，國家房改23號文件明確提出“經濟適用房”這一概念，開始實施“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策”。

“當時的經濟適用房被定義為商品房的一種，但同時又含有政府補貼的性質。這個定位是希望其既為拉動GDP做貢獻，又能給部分中低收入人群提供住房保障。”一位建設部內部人士告訴《財經》記者。

經濟適用房兼具保障性住房與商品房雙重屬性，面向所謂中低收入人群，其定位十分模糊。經濟適用房推出初期，主要解決了城市拆遷改造中，拆遷戶的住房問題。但對購買對象的限制并不嚴格。一些大戶型的經濟適用房甚至搖身一變，就是廉價的“豪宅”。隨著城市房價不斷上漲，經濟適用房不僅未能很好地承擔解決低收入人群住房的問題，反而變成了一種違背市場公平原則的投機產品。

2005年，國務院在經濟適用房的基礎上，再次推出限價房政策。所謂限價房，是指限制開發商拿地價格，同時限制其房價的一種面向城市中低收入者的商品房，限價房政策出臺的一個目的是為平抑不斷高漲的房價。

限價房與經濟適用房相似，均具有商品房屬性，但同時兼具保障性功能。盡管為了保障公平，制止尋租，國家出臺了限制經濟適用房和限價房短期內上市交易的規定，但是，由于這兩類保障性住房，均與周邊商品房存在較大價格差異，一旦能夠上市交易，便可帶來高額收益。正是經濟適用房與限價房的商品房屬性，造成真正的低收入人群不是根本買不起這類保障性住房(經濟適用房與限價房的價格對低收入家庭的收入相比，仍舊顯得很高，低收入人群更買不起那些大戶型的保障性住房)，就是很難買到這類保障性住房。

令經濟適用房與限價房兼具商品屬性的初衷，是希望借助市場的力量來加大保障房的供應，即政府給政策，開發商出錢來蓋房。

政府對經濟適用房免除土地出讓金，并給予稅收優惠，對限價房，則降低了土地出讓金。

經濟適用房推出初期，一些開發商利用政策的模糊性，開發了大量100平方米以上大戶型的經濟適用房，并利用房價不斷上漲，投機套利，從而獲得更高的回報。

限價房推出之初，由于土地價格的飛漲，以及開發商對土地稀缺的預期，亦愿投身參與。

但是，地方政府為了尋求土地價格的最大化，往往對此顯得動力不足。

如今，到經濟下滑、房價下跌之時，經濟適用房和限價房又陷入另一種尷尬——無人接盤。盡管，土地大量流拍，令地方政府開始轉變態度，更愿意增大經濟適用房和限價房的用地供應。但是，由于商品房的價量雙跌，一些地區的商品房價格已接近限價房，甚至有向經濟適用房價格靠攏的態勢。另一方面，原材料價格的上漲，也令開發商的利潤進一步被壓縮。“限價房、經濟適用房都具有商品住宅的屬性，在一定條件下可在市場上流轉，而安居房與廉租房都是純粹的保障性住房，不能買賣。”建設部內部人士說，“因此，經濟適用房與限價房在房地產市場下滑期間，處境比較尷尬。”

一位在廣州承建了限價房項目的開發商告訴《財經》記者，目前在廣州推出的限價房出現了滯銷。另一位在北京市通州區承建某限價房的開發商也表示，由于今年中期鋼材等原材料的上漲，其開發的限價房項目將肯定虧損。

土地市場也對此作出了反應。10月8日，北京市大興區康莊限價房項目一期用地招標，因參與投標的三家開發商報價均低于招標底價，成為今年北京第三塊流標的限價房地塊。其6500元/平方米的限價已與周邊一些商品房開盤的價格相仿。

11月，廣州市國土房產局表示，將暫停明年限價房用地供應。山東濟南一經濟適用房項目，同樣流標。

“限價房可能在未來兩年，逐漸退出市場。”上述建設部內部人士表示。另一方面，據上述建設部內部人士表示，國家也在調整經濟適用房的定位，將經濟適用房的購買對象由原來的“中低收入人群”，改為“低收入群體”。

限價房和經濟適用房定位不清，是這兩類保障性住房一直難以發揮應有功效的主要原因。限價房與經濟適用房所具有的高額投機回報，甚至遠超過各類商品房的投資回報率與性價比，令社會各階層均希望通過各種方式，爭奪這一資源。低收入人群不僅買不起，亦買不到本該屬于他們的保障性住房。

國務院為擴大內需、改善民生而推出的“國十條”中，表示將加強建設保障性住房。重新提起已經停滯十年的安居工程，被一些業內人士認為是一種信號。

與經濟適用房和限價房不同，安居房與廉租房相同，均不具有商品房屬性，不能上市交易。是純粹由政府投資建設的保障性住房。

建廉租房需先建制度

“三種保障性住房中，沒有商品房屬性的廉租房所占的比重，將逐步增大，是投資的重點。”前述建設部內部人士在接受《財經》記者采訪時表示。

廉租房是以向住房補貼的形式提供低價住房，主要包含兩種形式:一是實物配租——即政府建設廉租房，再低價租給低保戶，二是直接向低保戶補貼房屋租金。

廉租房建設作為“國六條”的一項重要內容，自2005年以來，一直是國家確定實施的重點計劃之一。但至2007年，全國仍有145個城市未出臺細則，僅54.7萬戶入住廉租房。2007年初，建設部曾專門下達一份“催建令”，要求地方政府在當年年底前，必須建立廉租房制度。

廉租房制度推進不力，一是由于其無法像商品房那樣給地方政府帶來經濟收益，二是其資金來源得不到充分保障。

廉租房的建設資金目前有四個來源:地方財政、中央財政、土地出讓金和公積金增值收益。截至2006年底，全國經濟適用房投資不到商品房開發投資的6%，廉租房建設投資則不到商品房投資的2%，累計用于廉租住房制度的資金僅為70.8億元。如今，中央政府僅在2008年第四季度，就安排了100億元資金，用于建設保障性住房。為了保障廉租房的建設資金，建設部在2005年特別規定，各地土地出讓收益的10%，必須用于廉租房建設。

今年以來，由于房地產業下滑，各地土地出讓收入和地方財政收入均大減，廉租房的建設資金顯得更加難以保障。各地國土資源局公布的數據顯示，上海今年土地出讓通過招拍掛成交金額約128億元，與去年420億元相比，整體萎縮42%。西南地區惟一的直轄市重慶的情況也不樂觀。今年上半年，重慶各類土地出讓金總計約為82億元，這個數字在2007年則約為370億元。廣州上半年土地出讓金僅相當于去年的四分之一。

“盡管，地方政府總是在抱怨沒錢，但廉租房建設不力的主要問題，還在意愿。”上述建設部內部人士表示。

如按照三年建造200萬套廉租房的計劃估算，若平均每套房屋為60平米，每平米2000元造價，廉租房的建設資金約需2400億元。即使土地出讓金急劇下降，資金也不是問題。

上述建設部內部人士透露，國家重點扶持的是中西部欠發達地區的保障性住房建設。建設保障性住房所需資金，地方仍將出大頭;只有地方出資，中央才會匹配資金。

據《財經》記者了解，4萬億投資中，中央與地方的出資比例為1∶3，保障性住房的出資比例或與之相仿。

在經濟出現下滑，土地紛現流拍的形勢下，地方政府與幾年前相比，萌生了用建設廉租房等保障性住房帶動GDP的動力。但是，與經濟適用房和限價房相同，廉租房同樣沒有一套明晰的制度保障。《財經》雜志首席經濟學家沈明高便認為，國家應該對廉租房的戶型、配套、購買人群做出嚴格限制，以將其與普通商品房明確區別開來，其基本思路是，對此類保障性住房的條件設立一套標準，使其可以滿足低收入人群的需求，但有錢有權之人又沒有意愿去“攫取”這部分資源。并應該成立專門的廉租房管理機構進行管理。

全國工商聯房地產商會會長聶梅生則建議，應該效仿美國、香港等地通過REITss(房地產信托投資基金)的方式推動廉租房的建設。這樣能夠調動社會資金，投資廉租房建設，緩解財政壓力。

市場沖擊難料

在房市持續低迷的境況下，保障性住房的大規模投資計劃已經引起了一些開發商的憂慮。SOHO中國有限公司(香港交易所代碼:00410)董事長潘石屹便表示，北京今年保障性供應量為800萬平方米，相當于10萬套住房，而北京一年商品房的銷售量僅為19萬套，保障性住房大量入市將對商品房市場形成直接沖擊。

華遠地產總裁任志強也認為，房地產成交量急劇下降令市場存量正在增加，一些城市消化存貨甚至需要兩年的時間，保障性住房大量入市，可能令存量更多。

房地產商會會長聶梅生亦表示，目前，房地產市場出現嚴重滯銷的，正是90平方米以下的中小戶型商品房。在目前的市場環境下，“三年9000億”計劃中的投資結構很重要。如果商品性質的“保障性住房”——即原來的經濟適用房、限價房建得過多，可能起到適得其反的效果，會加大市場下滑速度，保障性住房甚至將出現滯銷的狀況。

她認為，政府可以采取收購存量房屋的方式，提供保障性住房，而不是大量興建。不過，這一舉措必須限定很多條件，操作起來面臨各種問題。

如果開發商面臨破產風險，政府收購商品房的成本已低于建設廉租房的成本，那么，政府收購既可救市場，又可推進保障性住房建設。

但是，如果政府是以遠高于建設成本的價格，去收購存量商品房，就是一種救開發商的行為，不僅無益于推動保障性住房建設，而且勢必滋生腐敗等各種問題。

11月，河南擬定一項新政，由地方財政出資收購滯銷的商品房，作為保障性住房供應。對此做法，建設部副部長齊驥給予肯定。他還表示，并不認為保障性住房的大量入市沖擊了房價，其理由是購買保障性住房的對象有嚴格限制。不過，在大多數業內人士看來，這種所謂的限制，仍舊只停留在紙面上。

萬科企業股份有限公司(深圳交易所代碼:000002)總裁郁亮在近期接受《財經》記者專訪時便表示，保障性住房的大規模投資必須有一個合理的制度作為保障，保障性住房的定位是否明晰，將對房地產市場形成截然不同的影響。

郁亮認為，保障性住房的戶型、配套都應與普通商品房區別開來。這樣兩個市場才不至于互相沖擊。例如，普通商品房的定義90平方米以下，保障性房的面積就應該更小。如果，保障性住房能夠準確的定位于低收入階層并切實解決這一人群的住房問題，將推動商品房市場的發展。同時，也可以令商品房開發商不必承擔過多的輿論壓力。

但是，如果政府對保障性住房的定位不清晰，一些地方政府甚至重走計劃分配老路，將公務員、醫生等商品房的購買群體，納入到房屋分配體系中，房地產市場沖擊在所難免。

9000億元的保障性住房投資計劃正面臨抉擇，像過去十年一樣，解決方案不是沒有，但無論向右走，還是向左轉，都是挑戰。■