官員外逃的制度反思

解決官員經濟犯罪和外逃問題，最關鍵的是爭取形成某種合理的機制，讓官員既沒有必要、也沒有可能沿著貪瀆之路下滑，因而也就無須外逃

最近幾年，“官員外逃”事件日益增多，不免產生桐風驚心之慨。這種趨勢與舉國上下的公務員資格考試熱不斷升溫的場面相映成趣，形同錢鐘書先生描述的“圍城”現象，構成了一道很奇特的政治風景線。

是范蠡功成身退、與西施泛舟江湖的古老傳說影響太深遠?還是“狡兔死，走狗烹”的歷史教訓太沉重?莫非政府里陶淵明式的人物突然多了起來，都玩起“不為五斗米折腰”的清高游戲?抑或民主法治觀念普及的結果，連當權派也開始“用腳投票”啦?查看數千案例找原因，可以發現:其實什么都不是，只剩下經濟犯罪者試圖避免懲罰這一最低級的動機，只剩下數百億美元的巨額贓款被轉移到別國這一最簡單的事實。

不言而喻，與這種“官員外逃”相伴隨的，還有國家財富的兩次大規模流失:首先是損公肥私，然后再吃里扒外。當統治集團成員的卷逃效應強大到一定程度時，國內產業資本市場根本就無從確立，人民的忍耐限度也很容易被打破，經濟改革說不定要落得個“賠了夫人又折兵”的結局。因此，有關當局不能不加強防范，加強制裁的力度，并在反洗錢、反貪污方面加強國際合作。

正是在這樣的背景下，從2008年春天開始，主管部門還加強了對因公出國的審查和限制。針對妻兒攜產移民、官員“裸身”從政的問題，輿論界甚至還有限制官員親屬出國護照之議。但不得不指出，諸如此類的禁令難免涉嫌侵犯人權，也不利于全球化市場經濟的發展和國際交流。即便承認有關治標舉措在有些時候、有些地方或許難免，但在“上有政策、下有對策”的文化氛圍里能否真正行之有效，也還要打個很大的問號。

換個視角來觀察，貪官污吏紛紛掛冠遁走，倒也未必完全沒有積極意義。當反腐敗運動加大力度、動真格時，政治嗅覺敏感、消息靈通的官員就會做出與地震前小爬蟲們類似的異常反應，而首當其沖的人就更會感到恐慌，想趕緊逃之夭夭、躲避風頭，或者至少是在行為上有所收斂。對于政府而言，這是敲山震虎的必然后果。

另外，在逐步貫徹民主法治理念的過程中，特權勢必受限制，官越來越不好當了，所以對外逃的心理障礙就將大幅度減少。一旦腐敗分子大量退出，官場的風氣會變得比較清新，在人事方面的“劣幣驅逐良幣”趨勢會被扭轉，政治改革方面的一些重要舉措(例如高級公務員財產申報制)的推行也就比較容易暢通無阻了。排出污濁、引入清流，這也是壞事變好事的一個方面。這么說，并不是在主張對經濟犯罪者網開一面，只想強調大規模“官員外逃”也未必就表明局勢正在陷入絕望。

對無數官員前赴后繼地貪污、受賄、然后離鄉背井這一令人尷尬的事實，恐怕不應該僅以私欲或個人品質為理由來解釋。退一步說，即使能歸咎于欲望和素養，也有必要深入追問，究竟是什么原因，讓如此眾多的腐敗分子位高權重?如果他們本來心地善良，那就更要追問，究竟是什么原因讓好人也紛紛變壞?

直面現實，坦陳真言，那就不得不承認，對既有的制度設計必須進行一番反思。其實“官員外逃”以及“裸身做官”現象本身，就已經充分揭示了權力精英們自己也對現行制度和實際做法持有懷疑和不信任，很缺乏安全感。正是基于這樣的考量，才有最高人民檢察院溫情勸返模式的推出。

但無論如何，“跑得了和尚跑不了廟”。現在到了重新審視那個巋然不動的“廟”——結構框架，或者制度——的時候。而在制度設計上探討解決官員經濟犯罪和外逃問題，最關鍵的是爭取形成某種合理的機制，讓官員既沒有必要、也沒有可能沿著貪瀆之路下滑，因而也就無須外逃。

所謂“沒有必要”，是指薪俸足以養廉，待遇優渥，而紀律極其嚴明，導致犯罪的結果往往是得不償失。如果違法所得較小、所失太大，當事者自會在權衡利弊的基礎上做出合理抉擇，沒有必要再對他三令五申，沒有必要監督機構弄到“重重復重重”的程度。反過來，假如官員的行為方式和人生只是像黃仁宇教授在《萬歷十五年》第五章里描述的海瑞那樣，“尊重法律，乃是按照規定的最高限度執行。如果政府發給官吏的薪給微薄到不夠吃飯，那也應該毫無怨言地接受。這種信念有他自己的行動作為證明:他官至二品，死的時候僅僅留下白銀20兩，不夠殮葬之資”，那么防止“裸身做官”、“官員外逃”現象的舉措就很難普遍見效。

所謂“沒有可能”，是指在“天網恢恢，疏而不漏”的前提條件下，對罪行的揭露比較及時、制裁比較公正，讓人不敢心存僥幸。在這里，與其強調嚴打重罰，莫如強調違法必究、盡早盡量地破案起訴。另外，在這里，政治信息公開和表達自由具有特別重要的意義。因為黑箱操作的狀態為上下其手留有大量的機會，私下交易和“一言堂”則構成貪污受賄的溫床，對由此產生的組織敗壞，只有透明化的陽光才是最佳防腐劑。為此，有必要建議有關部門盡早制定政府倫理法，把公開人大常委和高級公務員的資產和收入狀況作為其中的核心內容。

在確保“沒有可能”貪瀆方面，各種檢查、監督、審計制度等當然不可或缺，但這些機構必須具有充分的自主性和威懾力量，不能停留在行政部門內部自我監察的水準上。否則，就難免流于形式，無論疊床架屋多少層也不可能收到顯著成效。為了加強對官員權力的制約，首先必須把選舉、票決以及協商等民主決策方式結合起來，形成官員真正對人民負責的體制。其次，要落實憲法規定的司法獨立原則，確保法院和檢察院嚴格按照法律處理案件，對任何人都不偏不倚。再者，還可以通過把行政部門內部的監察部門與人民代表大會制度(尤其是立法權和監督權)以及法院的審判權相結合、或者改進行政監察專員(ombudsman)制度等方式，使之具有政治上的獨立地位。

面對外逃談內省，只有在上述條件充分具備之后，“官員外逃”才會重新成為例外現象，而不至于演變成大規模攜產移民的社會問題，制度的合法性危機也才得以避免。■

作者為上海交通大學凱原法學院教授、本刊法學顧問

背景

溫州鹿城區委書記“稱病不歸”被“雙開”

11月12日，中共浙江省委宣布，經浙江省紀委會同浙江省委組織部、省外辦調查核實，溫州市委常委、鹿城區委書記楊湘洪因公率團出國考察期間，滯留他國不歸，嚴重違反黨紀政紀，造成惡劣政治影響。經浙江省委批準，浙江省紀委決定給予楊湘洪開除黨籍、行政開除處分。

此時距楊湘洪消失在法國已近兩月。今年9月19日，楊湘洪經批準率溫州市鹿城區經貿代表團，赴法國、瑞士、奧地利進行經貿考察、交流活動。9月26日，楊湘洪稱其腰椎舊病復發，沒有參加原定在奧地利維也納的公務活動。9月27日，代表團搭機飛往法國巴黎。次日，楊稱已經約好醫生看病，又沒有出席在中國駐法大使館舉行的會見和宴請。9月29日，代表團結束經貿考察交流活動按計劃回國前，楊湘洪電話告知隨行人員，自己傷病嚴重需臥床靜養，不能乘機長途旅行。后又托人帶來醫療診斷證明，最終沒有隨代表團歸國。

《財經》記者從在法國接近楊湘洪的人士處獲知，楊在法國時曾透露，自己的妻子曾經收了一件玉器禮品，以及女兒結婚時收了7000元禮金，被溫州紀檢部門調查，隨后他退了上述物品和禮金。不過在其出國期間，聽到溫州那邊的人告訴他，紀委又在查他了，所以索性就不回去了。而溫州政府部門也證實，確實曾調查過楊湘洪。但官方至今未公布過楊湘洪在國內時是否涉嫌腐敗行為。

據新華社報道，溫州市委方面還曾于10月23日派出有關部門負責人和醫生，前往法國探望楊湘洪，并協助醫治傷病。因楊湘洪關閉隨身攜帶的手機，只能通過手機短信與其聯系。此后，楊湘洪曾先后四次打電話給這位負責人，均強調自己病情嚴重，需要治療。楊湘洪一方面表示待傷病痊愈后愿意回國，一方面又拒絕透露其具體地址，并以各種借口拒絕與溫州市委派出人員見面，使人無法了解其傷病等真實情況。勸說楊湘洪回國無望，派出人員于11月11日回國。

近年來，官員滯留海外現象屢見不鮮。如河南省煙草專賣局原局長蔣基芳、貴州省交通廳原廳長盧萬里、浙江省建設廳原副廳長楊秀珠、云南省交通廳原副廳長胡星等都為先例。對于官員頻頻出逃的尷尬局面，最高檢還專門研究出一套所謂的外逃官員勸返模式。去年2月，曾成功勸返出逃新加坡的云南省交通廳原副廳長胡星，今年9月又勸返出逃南非的北京市公安局網監處原處長于兵。勸返方式一般為:官員外逃后，派出人員到國外直接與其接觸，通過做工作、談判等各種方式，并承諾一些條件，希望其回國等。

今年以來，中國已經加緊了對官員因公出國的控制。3月13日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門聯合下發“規定”，針對因公出國管理中的薄弱環節提出新的具體措施，并列入2008年重點工作。今年8月，中央紀委、外交部、中央組織部、國家預防腐敗局等十部門聯合決定，建立部際聯席會議機制，在全國開展為期一年的專項工作，制止黨政干部公款出國(境)旅游，主要從三方面加強因公出國管理:規范因公出國計劃和任務審批、加強對團組國(境)外活動情況的監管;強化因公出國經費約束、推行財政先行審核制度;將官員出國情況納入干部考核內容等。

除個人外逃，近年來政界“裸官”之風亦大為盛行，現行政策也越來越難約束。所謂“裸官”，即妻子兒女移民海外，自己孤身一人在國內做官，一旦有什么風吹草動，隨時可以卷款走人。就算自己出了事，妻小也能在國外享受榮華富貴。今年6月因腐敗被判刑12年的原陜西省政協副主席龐家鈺即是一例，其妻兒早于2002年就移民加拿大。正是基于這種情況，最近，互聯網上學者和網民對于限制官員家屬護照的呼聲也很高。■

本刊記者 陳中小路 本刊實習記者 張麗華/文