養老保險異地接續起步

養老關系異地接續的實質是協調不同養老保險統籌區的利益，解開矛盾的關鍵在于設計出一個能夠突破現有制度局限，且平衡各方利益的制度安排

一生勞作，年老時能在自己長期工作并生活的城市領取養老金，這原本是個十分樸素的愿望。然而，多年以來，對于大量不在戶籍地工作和生活的公民而言，這卻一直是一個極為奢侈的夢想。

2008年，這個夢想將有可能邁出走向現實的第一步。

3月19日，人力資源和社會保障部副部長胡曉義在“2008年全國社會保險經辦機構負責人春季培訓班”開學典禮上透露，該部將研究解決異地養老關系接續辦法，這已經被列為今年養老保險工作的八項具體任務之一。

這是近日來有關政府部門負責人第二次在公開場合對此事表態。此前不久，在十一屆全國人大一次會議舉行的記者招待會上，時任勞動和社會保障部部長的田成平表示，跨省市的人員流動的養老保險和其他保險關系的轉移和接續的辦法，估計在今年內就可能成熟出臺。

據《財經》記者了解，原勞動和社會保障部對此事的前期調研已經進行了一段時間，并且形成了初步的思路，具體業務部門正在加緊制定方案。但新成立的人力資源和社會保障部將于何時落實該項計劃，方案最終如何設計，如何執行，目前仍是未知數。

“中國特色”

中國人的退休養老權利受到戶籍的限制，由此導致重重矛盾，這可稱得上是養老保障問題上的“中國特色”。

上世紀90年代初以來，中國逐步建立了統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工養老保險制度，并在1997年形成全國統一的模式。期間，人力資源市場逐步開放，勞動者跨地區流動就業成為不可逆轉的趨勢。這也是形成一個健康的勞動力市場必備的前提條件。

但由于受戶籍制度限制，勞動者流動就業和社會保障制度尤其是養老保險制度之間，至今沒有形成一個順暢的接口。最為突出的表現是，勞動者在非戶籍所在地工作，退休后無法在當地享受養老的權利。即便在當地繳納養老保險費多年，也需要返回原籍辦理退休手續，并按照戶籍地標準在戶籍地領取養老金。

大量問題隨之產生。其中手續不便自不待言，更現實的問題是，參保地和戶籍地相互推諉，令參保者養老保險關系難以接續和維系，無法領取養老金。

除了離開戶籍地參加工作的城鎮企業職工，農民工群體的養老保險關系更無法轉續，直接的后果是農民工參保率非常低，退保率卻屢創新高。據不完全統計，中國外出務工的農民工超過1億人，跨省就業的農民工數量高達6000萬人。對于其中的參保者，有數據表明，全國平均的退保率為40%左右，農民工集中的廣東省退保率竟高達95%。

事實上，有關部門也曾考慮過制定養老保險參保人員跨區流動的參保辦法，如曾對調動戶籍的參保人員轉移社保關系做出規定。但實際上，在非戶籍地工作的勞動者數量遠遠超過可調動戶籍者的數量，大量勞動者跨地區工作后仍然無法繼續參保繳費。

2001年，針對這種情況，勞動和社會保障部作出規定，特別強調參加城鎮企業職工基本養老保險的人員，不論何種原因變動工作單位或跨統籌區流動，都應繼續參保繳費。同時也要求社會保險經辦機構為其妥善管理、接續養老保險關系，做好各項服務工作。

然而，這僅僅是對參保者的繳費義務做出規定，對于社會保險經辦機構如何為戶籍不在參保地的人員接續養老保險關系，并讓其在退休地享受養老待遇，仍語焉不詳，并不具有操作性。加之各地信息系統不健全，經辦程序不統一，各地事實上很難及時為參保人員辦理轉移接續養老關系。

被割裂的勞動力市場

回顧政策變遷，最具建設性的相關文件，當屬2002年勞動和社會保障部辦公廳對上海社保部門的一個請示做出的批復。該文件名為《關于對戶籍不在參保地的人員辦理退休手續有關問題的復函》，明確要求在非戶籍地參保的職工異地實現再就業的，原參保地社會保險經辦機構應為其及時辦理養老保險關系的轉移手續；接受地的社會保險經辦機構要及時為其接續基本養老保險關系。

該函件特別指出，參保人員達到法定正常退休年齡時，其退休手續由其最后參保地的勞動保障部門負責辦理，并由最后參保地的社會保障經辦機構支付養老保險待遇。同時，參保人員因工作流動在不同地區參保的，不論戶籍在何地，其在最后參保地的個人實際繳費年限，與在其他地區工作的實際繳費年限又符合國家規定的視同繳費年限，應合并計算，作為享受基本養老金的條件。

這無疑是一個積極的、建設性的文件，惜乎并未給出具體操作細節，且函件的法律效力偏低，并未能取得實際收效。

僅以北京和上海兩地為例。根據上海現行工作居住證制度，非當地戶籍、但持有居住證的勞動者，應當履行社保繳費義務，但到達退休年齡時，參保者卻必須回到戶籍地去享受養老保險和醫療保險。退休時，回原籍的參保者僅可以提取養老金個人賬戶部分，企業為參保者所交部分則納入社會統籌賬戶，不予提取。

在北京，雖然已有規定，連續繳費滿15年的非北京戶籍參保者可在北京享受退休待遇，但此前在京外工作地參保繳費的年限卻不能累加。因此，在京繳費不滿15年者，仍需回原籍養老，而戶籍地又對其在京參保繳費年限亦不予承認。不少參保者對此不解：“既然參保地不負責我們的福利，為什么還要讓企業為我們繳費？既然是為我們繳費，為什么退休時又要強行拿走，變成別人的福利？”

隨著新一代流動就業的勞動者逐漸步入退休年齡，政策的模糊帶來的種種尷尬和矛盾被不斷放大。據中央財經大學教授褚福靈分析，之所以以前沒能制定相應政策，很大程度上是因為中國勞動力市場逐步開放后，社保制度的轉軌有一個漸進的過程。當時，勞動力流動的規模相對較小，客觀上也導致制度缺乏前瞻性和統籌性。他認為，養老保險關系跨地區轉移不暢，已經極大阻礙了勞動力市場的發展，再不解決，市場將被嚴重割裂。

“勞動者履行了繳費的義務，就有權利享受相應的養老待遇。”褚福靈還指出，如果再繼續忽視勞動者的這種權利，中國的養老保險制度本身也將失去公信力。

地方利益難題

地方政府之所以對養老保險關系接續態度消極，一個重要的原因在于目前中國城鎮職工養老保險制度所謂統籌賬戶和個人賬戶相結合的結構，為養老保險關系的轉移增添了不小的難度。

所謂統籌賬戶和個人賬戶相結合，即把職工的養老金賬戶分為相應的兩個部分，統籌賬戶實行現收現付制，主要以當期企業為職工繳費的部分支付當期退休人員部分養老金，即與參保職工對應的每年的繳費都要用于當年退休人員的養老金發放，不用于積累；而個人賬戶部分則實行積累制，通過其個人繳費積少成多，這部分資金并不動用，而是待退休時按照賬戶積累資金總額向參保者支付養老金。

在中國逐步統一各地城鎮職工養老保險制度模式的過程中，并沒有形成全國統籌的大賬戶，而是始終以地方統籌為主導。據此，不同級別的行政區形成了不同層次的統籌區。大部分地方統籌層次低，不少僅以市縣為單位進行統籌，全國范圍內實現省級統籌的行政區為數并不算多。不同統籌區之間的賬戶收支情況大相徑庭，繳費比例、享受待遇等具體制度安排也千差萬別。

通常情況下，職工跨地區流動往往相當于在不同養老保險統籌區之間的流動。理論上，對應了繳費大頭的統籌賬戶當年已經付諸使用，職工若跨統籌區轉移養老保險關系，統籌賬戶資金無法轉移，各統籌區顯然也沒有轉移的動力。這也是勞動和社會保障部歷次對養老保險關系轉移做出規定時，只要求轉移個人賬戶積累資金的由來。

同時，根據目前的制度，各地普遍要求參保者必須在一個統籌地區連續繳費15年，退休后方可領取養老金，如此也利于維持養老金收支平衡。然而，不少勞動者往往在數個統籌區之間流動，雖然繳費總年限超過15年，但在任何一個工作地的繳費年限均有可能不超過15年。這就產生一個明顯的矛盾，即一旦勞動者退休地為其支付養老保險待遇，而此前勞動者異地統籌賬戶繳費又不能轉移，退休地在支付參保者退休金時就會“吃虧”。

去年下半年，深圳市實行了新修訂的企業職工養老保險辦法。其中一大亮點，便是承認非深圳戶籍勞動者享有與當地勞動者同等的退休養老權益，即只要在當地連續繳費滿15年，即可在深圳按照當地辦法享受退休待遇。但對于非深圳戶籍勞動者在深圳以外的繳費權益，該辦法仍無法協調；對于流動規模最大、流動最為頻繁的農民工群體，深圳仍沿用僅劃轉個人賬戶基金為其辦理退保的模式。

很顯然，養老關系的接續，實質上就是要協調不同養老保險統籌區的利益關系，而這恰恰是制度設計的難點所在。解開矛盾的關鍵，在于設計出一個能夠突破現有制度局限且平衡各方利益的制度安排。

此外，對于農民工的養老保險關系接續，則關系到能否早日在農村地區廣泛建立養老保險制度，以及為農民工群體設計出一套適合其流動特點的養老保險方案。這些制度完備后，下一步才能考慮農民工的養老保險關系接續。

考驗執行力

近年來，對于養老保險關系的接續，從學界到社會乃至官方都已形成共識，難度就在于如何實現。醞釀中的方案首先要面對各種不同的聲音。其中，允許轉移統籌賬戶基金、并對參保者退休待遇進行分段計算，是相對較為成熟的方案。

一個最基本的問題是，養老保險關系的轉移究竟包括哪些內容？鑒于統賬結合的制度設計，建議只轉個人賬戶儲存額的觀點仍然十分強勢。

對此，不少專家提出了不同的見解。首都經貿大學研究員葛蔓表示，只轉移個人賬戶的做法其實是以地方利益為出發點，導致企業為職工繳納的社會保險費全部留在參保地，勞動者如果需要返回原籍就無法受益，顯然侵害了勞動者個人的利益。而大量農民工的退保浪潮也表明，這一做法延誤了社會保險制度的完善。

中央財經大學教授褚福靈提出，應當改變現有“統籌基金”不能轉移的規定，令參保者的個人賬戶基金與統籌基金能夠同時轉移，實現“錢隨人走”。他認為，在目前全國養老保險統籌層次偏低，各地政策短期難以統一的現實條件下，要盡快實現養老關系的順暢銜接，必須對此做出明確規定，從而才能有效協調流入地與流出地的關系，減少不同統籌地之間的摩擦。

但另一個問題隨之產生：養老保險關系轉移后，養老金應按何種標準計發？一種意見認為，可以按照最后參保地的規定計發養老金。具體可以依據參保人員在各參保地的繳費工資以及最后參保地在崗職工平均工資，以此為基數計算其指數化平均繳費工資，確定其養老金的標準，養老金由最后參保地負責發放。

另一種意見則主張根據各參保地的規定，分段計發養老金。執行時以參保者在各參保地繳費工資基數和當地在崗職工平均工資為基礎，計算參保者實際應得的養老金額度。其養老金可以由各參保地分別發放，也可以由最后參保地代其他參保地統一發放。

不少專家認為，比較而言，第二種意見相對更加合理。因其充分體現了勞動者在不同參保地的繳費權益，減少了由于勞動者在不同地區就業而發生的區域性差別，更有利于人力資源的流動。但專家們也指出，由于各地養老保險制度的地域差異，要按此辦法轉續養老關系并計算養老金待遇，執行起來具有相當的難度。因此還應從長計議，加速實現全國統籌并統一的養老保險制度。

褚福靈則建議，現有條件下，其實可以通過建立以個人為保障單元的“一卡通”養老保險制度來解決操作問題。

他認為，凡是符合條件的參保人，都應當辦理統一的社會保障卡，目前的網絡技術條件完全有能力支持一個全國統一的信息平臺，并以此為基礎來記錄個人在不同地區、不同工作時段的全部繳費和待遇享受信息，同時完成職工繳費、賬戶管理和待遇支付等事項。

當職工工作調動期間，個人賬戶部分的資金隨同保障卡轉移；退休時，統籌基金部分將按照職工個人在不同地區，不同時段的繳費情況分段計算，并由不同地區的經辦機構負責將資金劃轉到職工個人辦理退休手續的地區。

褚福靈強調，目前實現養老保險關系的轉移條件其實已經具備，“關鍵在于政府的決心和執行力。”他說。