電力職工持股規范出臺始末

以規范電力職工持股為契機，規范所有行業的職工持股行為的政策將在上半年出臺

3月19日，由國務院國資委、國家發改委、財政部和電監會聯合制定的《關于規范電力系統職工投資發電企業的意見》（下稱《意見》）正式出臺，電力領域內持續多年的清退職工股的爭論因此塵埃落定。

《意見》最終將清退的門檻劃在了“中層”，明確規定，地（市）級電網企業的領導班子成員和省級以上電網企業的電力調度人員、財務人員、中層以上管理人員，不得直接或間接持有本省（區、市）電網覆蓋范圍內發電企業的股權；已經持有的，將在一年之內進行清退和轉讓；電網企業中層以下職工，則被允許保留已經持有的發電企業股份。

據《財經》記者了解，有關限制電力職工持股的具體實施細則從2003年就開始醞釀，僅征求意見稿就數易其稿，曾形成兩個不同方案。

其中一個僅要求清退管理層股份；另一個則要求清退全部職工股。相關各部門和業界就這兩個方案爭論不休，直至2007年“魯能事件”曝光后，才終于結束爭論，達成共識（參見《財經》2007年第1期封面文章“誰的魯能”）。

“這一文件經過了反復的斟酌和討論。這次出臺的方案，既體現了尊重歷史、分別對待的原則，又能比較好地解決電力多經（多種經營企業）的問題。”電監會電力體制改革辦公室一位負責人對《財經》記者說。

以“壟斷”之故

職工持股是電力系統由來已久的一個歷史問題。

上世紀80年代中期，隨著中國經濟迅猛發展，電力供需缺口越來越大。為緩解電力緊張和投資不足，國家出臺了“集資辦電”的政策，號召各類投資主體投資發電企業，鼓勵大、中、小電站一起建設。由此，電力系統職工開始通過電力多種經營企業投資發電機組。80年代末期，用電指標一度緊缺，一些多經企業依靠倒賣指標起家，完成了“第一桶金”的積累，繼而通過職工持股繼續融資。但總體而言，這些企業當時仍規模很小，且極為分散。

2002年2月，國務院下發“五號文件”，確立了電力體制改革的總體思路。當年年底，國家電力公司進行了第一步“廠網分開”的改革，將電網與發電分離，成立了五大發電集團和國家電網與南方電網兩個電網公司，進而推進“競價上網”試點，以逐步建立規范、公正和高效競爭的電力市場體系。

但“廠網分開”后，電力體制改革即陷于停滯。面對因職工持股而形成的錯綜復雜的利益網，原本應繼續推進的“主輔分離、主多分離”改革遲遲無法啟動。與此同時，各級電網公司仍在通過旗下從事多種經營的職工持股公司，大舉挺進發電領域，一方面趁電力改革之機，從母公司低價甚至無償獲得了一部分發電資產；另一方面，依托電網系統的壟斷繼續擴張，攫取豐厚利潤。

業界有識之士紛紛指出，通過改革，中國在發電領域已經形成競爭，但電網公司作為壟斷企業，卻是惟一的購買者，有權決定買誰的電和以什么價格購買。在這種情形下，電網管理層和職工投資發電企業，勢必帶來大量關聯交易，造成不公平競爭。

2003年年初，山東魯能集團新一輪職工持股已近完成，《21世紀經濟報道》發表“魯能暗推民營化——31億員工集資控制360億國有資產”一文，在電力行業引起軒然大波。隨后，中國投資協會會長陳光健就魯能職工持股問題上書國務院。當年8月，國家發改委、財政部和國務院國資委三部委出臺了《關于暫停電力系統職工投資電力企業的緊急通知》（下稱37號文）。37號文在叫停電力系統職工投資電力企業的同時，還表示將抓緊制訂規范電力企業職工持股的正式文件。然而，由于爭議巨大，正式文件遲遲未能出臺，而致力于緊急“叫停”的37號文，并沒有阻擋住電力職工持股企業繼續擴張和進一步退出并實現私有化的步伐。

“當人們發現其問題嚴重性的時候，職工持股企業已經盤根錯節，羽翼豐滿，難以靠一個‘叫停’的命令就停下來。”中國電力企業聯合會一位專家告訴記者。

2004年，包括《財經》在內的多家媒體先后披露了貴州金元、江蘇蘇源、四川啟明星等電力企業職工持股、企業依靠壟斷的呵護，迅速膨脹的事實。當時，省級電力職工持股企業的資產規模正如滾雪球一般擴大，包括山東、江蘇、貴州、四川、湖南、寧夏等在內的諸多省份，由省電網公司發動，掀起了大規模職工持股浪潮。

魯能隱秘私有化

中國投資協會能源研究中心副理事長陳望祥告訴《財經》記者，他在這一段電力職工持股企業迅速膨脹的時期，曾經向國務院國資委提交報告，呼吁盡快出臺規范電力職工持股的文件。國務院國資委在給陳望祥的回復中，稱正在會同其他部委制定電力職工持股的詳細規范，爭取盡快出臺。

然而，這份規范由于各方意見分歧，遲遲未露“廬山真面目”，與此同時，職工持股企業的擴張與演進步伐仍在繼續；而且，隨著國務院國資委37號文出臺和規范細則向各界廣泛征求意見，電力業內已看清大勢所趨，各地職工持股公司開始悄然改制，尋找出路。

金元“戴帽”是方式之一。2005年年初，貴州省國資委出資，成為金元的單一大股東。貴州省電網的負責人向德洪也辭去貴州電力公司董事長一職，專職擔任金元董事長。然而在金元總股本200000萬股中，28762個自然人合計擁有193120萬股，占總股本的96.56％，仍是實際的控股方。據業內人士推測，貴州電網職工持有股權不會低于30％。

“地方國資委改制后，金元戴上了一頂國有的帽子，但金元電力職工持股的性質并沒有發生改變，與電網的紐帶也沒有徹底切開。”一位業內資深專家表示。

在國家主管部門的緘默中，也有職工持股的企業迅速完成了從退股到私有化的“驚險一躍”。2007年，《財經》披露山東魯能集團從職工持股企業改制成為私人企業的消息，總資產超過700億元的電力巨人以凈資產作價，賣給了北京兩家不為人知的私人企業；后經上市公司披露，終極持股人為業界籍籍無名的趙興銀等人。

這一消息立即引起了各界廣泛關注。“中央對魯能改制的處理，將關系到全國一大批電力多經企業的去向。在主管部門的沉默中，他們也在屏住呼吸，靜靜等待雪崩的到來。”前述電力業內資深專家告訴記者。

政府很快采取了行動。在文章發表一個月后，國務院派出了多個部委組成的聯合調查組，進駐魯能集團，調查改制事件。

與此同時，爭議了四年之久的規范電力職工持股的方案，再度提上日程。此時，相關各部門和電力業內已深知，規范文件出臺刻不容緩。

第三種方案

國家電監會的一位官員告訴記者，此后，相關部門曾經多次召開會議討論具體方案。多數意見都認為，這份延擱四年的文件“非常迫切”，應當暫時擱置不同看法，盡快出臺可以操作的規范意見。

在此之前，無論是國務院國資委內部，還是在不同部委之間，對于如何清退職工股的分歧很大。

《財經》記者獲悉，當時規范電力職工持股的方案主要有兩個，其中之一是電力企業職工投資在發電項目的股份應該全部退出（即全部清退方案）；其二是電網企業的總經理、副總經理、總會計師等領導人員和調度、財務等關鍵崗位人員，不能持有發電項目的股份（即關鍵崗位清退方案）。國務院國資委后來內部統一意見，以“關鍵崗位清退”為基礎制定了新的方案，廣泛征求意見。

“在這個基礎上，國務院國資委征求過兩到三次意見，我們也多次表達了看法。主要是因為不同意以不徹底的清退方案為基礎，這樣無法從產權上徹底厘清，今后公正的電力市場難以建立。”電監會電改辦的一位官員告訴《財經》記者，按照電力體制改革的精神，電網企業職工不能持有發電企業股份，“因此，嚴格說來，電網企業職工在發電項目上的投資必須全部退出。”

但國務院國資委和電力領域的一部分人士擔心，徹底清退職工股將引發震蕩。中國電力聯合會一位專家的看法具有一定代表性。他認為，電力職工持股問題是歷史遺留問題，涉及面廣，牽扯到中央、地方、企業、職工等各方利益。全部清退職工股，不但難以操作，而且也容易給電力系統造成震蕩。“當年缺電，集資辦電是以國家名義號召的，現在出現很多問題，就強制人家退，這樣也有問題。”

來自電網公司的意見更認為，如果對電力職工持股問題處理過于“激烈”，很可能在電力行業造成人心動蕩，甚至危及電力安全。

對于這些擔心，支持全部清退的老電力專家陳望祥認為，在魯能私有化過程中，即采取全部清退的方案，而且退股方案對職工持股的回報很低，也沒有造成山東電力系統動蕩。“這表明，全員清退職工股可以在平穩的狀態下進行。”

盡管不同的聲音還是非常多，但隨著“魯能事件”調查的推進，電力職工持股的問題進一步顯露，各部門意見漸趨一致。“現在重要的是需要馬上發出信號，不允許再這樣搞下去了。”國家電監會的一位官員告訴記者。

3月19日，由國務院國資委、發改委、電監會、電改辦共同簽發的《意見》最終出臺。《意見》對于上述兩個方案進行了折衷，規定“地（市）級電網企業的領導班子成員和省級以上電網企業的電力調度人員、財務人員、中層以上管理人員，不得直接或間接持有本省（區、市）電網覆蓋范圍內發電企業的股權。”

此外，其他職工“不得增持本省(區、市)電網覆蓋范圍內發電企業的股權，自愿清退或轉讓已持有股權的，發電企業可以優先回購。”對于存在電網企業職工持股行為的發電企業，則規定應“依照有關法規規定披露電力交易信息，接受電力監管等機構的監督檢查”。

除了解決電網職工持股發電企業的問題，這份文件還對發電企業職工投資發電企業的行為進行了規范，以從根本上解決“一廠多制”，規定發電企業職工不得直接投資于“共用同一基礎設施或同一生產經營管理系統的發電機組，不得在水壩溢流洞、泄洪洞投資安裝發電機組”。而對于已持上述股權的，則應“逐步予以清退或轉讓”。

“總的來說，這是一個比較折衷的方案，保持了各方面的平衡。文件出臺后，各方的反饋很正面。”國家電監會信息中心統計分析處處長楊銘周告訴記者，“最后確定的這個范圍比較合適。規范是必須的，確定了中層以上清退，但不是強制退，不退可以選擇辭職。”

“僅僅是沖鋒號”

規范《意見》出臺后，各界最大的疑慮在于能否有效執行，畢竟此前已有37號文的前車之鑒。由于電力職工持股企業大小不一，在幾乎每一個省和大部分地市縣鄉都普遍存在，每一個地區職工持股企業的資產狀況、發展規模又不盡相同，甚至其中一部分已經完成了從職工持股企業到私有化的過程。業界普遍認為，如何針對具體情況來實行退股，將是《意見》執行中碰到的最大挑戰。

截至目前，四部委仍未出臺具體執行步驟。不過，老電力專家陳望祥對文件未來執行前景很樂觀，他認為，“文件經過這么長時間討論才出臺，各方面已充分考慮了各種可能的問題，（政府）一定會按照文件進行清理。37號文沒有執行到位，是因為那個文件只是說不許動了，監管者一轉身，他們該搞還是搞，看不住。這次《意見》出臺的意義，在于真正規范了電力職工持股的規則和各級責任，相關部門查處起來有法可依了。”

他指出，在職工持股系列規范文件出臺過程中，輿論監督扮演了重要角色，推動了相關法規的完善和執行。

《財經》記者從電力業內獲悉，清退的時間限定在一年之內，財政部、國務院國資委、發改委和電監會等相關部門都將對清理結果進行監督。同時，在具體執行過程中，還會增加更細的規定，譬如工資結余問題，在很多職工持股的電力企業發展過程中，都曾用職工的“工資結余”（企業預先提取的應付工資與實付工資之間的差額）作為啟動資金，直接投資發電企業，這些股份將全部收歸國有。

《財經》記者獲悉，魯能私有化已依據上述原則予以撤銷，目前由山東電力集團控股77.14％，但最終要將其他小股東股份也收回，變成“百分之百的國有企業”。其中，目前仍持有魯能17.02％股權的中國水利電力工會山東電力委員會（下稱山東水電工會），其早期收購資金來源即為“工資結余”。

1999年開始，山東水電工會曾利用“工資結余”，多次以職工持股名義從山東電力集團購買“魯能系”公司股權，逐漸增資，取得控股權。2002年年底，魯能集團改制。山東水電工會將持有的魯能發展、恒源經貿、魯能物資、恒源物業和魯能投資的資產共計8.5億元，外加1.6億元貨幣資金，一并注入魯能集團有限公司，作為注冊資金。魯能由此從國有控股企業變為職工持股企業。而國務院派出的調查組發現，這10億元正是出自山東電力集團的“工資結余”。

國務院國資委官員告訴記者，對于魯能等“多經企業”，在完全清退職工股后，由于電網公司不能持有發電資產，將會借鑒“920項目”的經驗，以市場化方法大規模處置其中的發電資產。“920電力資產”拍賣由電監會電改辦主持，通過股權拍賣處置了全國38家企業總權益容量為1081萬千瓦的發電資產（最初統計為920萬千瓦，故有“920項目”之稱。參見《財經》2006年第17期“‘920萬發電資產’出售記”——編者注），最終獲得187億元，較賬面凈資產溢價約56％。

電監會電改辦的一位官員則對《財經》記者表示，管理層退出后，由于職工企業無法再依靠壟斷確保收益，普通員工很可能會跟進退股。“我們希望是這樣，但仍不可放松監管，因為僅僅靠產權是解決不了問題的，還要加強對壟斷業務的監管，雙管齊下。”這位官員說。

事實上，職工持股現象并不囿于電力行業。在鐵路、電信等國有壟斷領域，職工持股問題同樣相當普遍。在上世紀90年代，職工持股一度曾作為股份多元化的改革嘗試受到鼓勵。之后，職工同股不同權以及由此衍生的管理層操縱問題逐漸暴露，政府開始加強對職工持股的監管。

與電力行業類似，其他行業的職工持股企業也都是“靠山吃山，靠水吃水”，依靠與壟斷企業的利益紐帶獲取豐厚利潤。所謂職工者，包括了國有企業普通職工與管理層。對于職工持股帶來的關聯交易和利益輸送問題，決策層相當頭疼，監管手段不斷加強。目前，證監會嚴格規定，包含職工持股的企業，必須把清退職工持股作為上市的先決條件。此次中國鐵路工程公司上市前，就出資10億元清退了職工股。

以規范電力職工持股為契機，一場大規模的針對職工持股的規范行動即將展開。

《財經》記者從電監會等部門獲悉，國資委正在研究制訂一個針對所有職工持股企業的規范文件，有望于今年上半年出臺，將進一步限定職工持股的適用范圍，以杜絕關聯交易和斬斷利益輸送，比如要求本企業職工只能在本企業持股等。

“規范電力職工持股僅僅是沖鋒號。”消息人士向《財經》記者表示。