一個國家級貧困縣的１４年

“國定貧困縣”湖南省新化縣14年扶貧歷程，折射出中國行政化扶貧模式的低效和重重問題

時近5月，正值“春荒”。50多歲的楊榮華坐在自家破敗的小木屋前，孤身一人，無所事事，滿目茫然。

楊榮華是湖南省新化縣水車鎮金龍村農民。出生至今，貧困與他如影相隨，他已有半年多沒吃肉了，“擂巴菜”是每天的主食。所謂“擂巴菜”，就是不放油的青菜加上鹽，然后搗碎，用以下飯。冬季，他缺乏御寒的棉衣；春天如期而至，免去了凍餒之苦，但四處漏雨的房屋，又成為他最大的煩惱。

在金龍村，像楊榮華這樣的“單身貧困戶”還有20多人。這里峰嶺層疊，山路崎嶇，到鎮政府走一趟要多半天。不僅經濟落后，而且信息閉塞。楊榮華沒讀過書，幾乎沒看過電視，更不知互聯網——但他卻知道，新化縣是“國定貧困縣”。

確如他所知，在1994年，新化縣被確定為國家重點扶持貧困縣。此后，各項扶貧資金源源而至。據新化縣財政局統計，截至2006年，該縣共獲專項扶貧資金總計5.37億元。加上縣政府各部門所獲“對口扶貧”資金，總額超過10億元。

但是，中央和地方的14年扶持，并未改變新化縣的整體貧困。截至目前，該縣尚有7.8萬赤貧人口，沒有一家產值上億元的工業企業，人均GDP不抵全國平均的四分之一，農民人均純收入不足全國平均的一半，縣鄉負債高達13.62億元，每年財政開支的三分之二靠上級補助。

新化縣是中國596個貧困縣的縮影。新化縣14年扶貧的歷程，折射出行政化扶貧的低效和重重問題，促使人們對扶貧理念和扶貧模式進行反思。

繁榮與貧困

2008年1月底，正值農歷年末，冰雪雨凍災害襲擊新化縣。一場政治“地震”同時襲擊新化：婁底市委常委、曾任新化縣縣委書記的謝文生，因涉嫌經濟問題被省紀委“雙規”，旋即被檢察機關逮捕，立案調查。此前不久，原縣財政局局長陳程南亦被立案調查，據稱陳涉嫌挪用扶貧款為其親屬“買選票”。

兩人落馬，給新化縣官場帶來恐慌，也引發各方面對新化縣最大的資源——扶貧資金去向的關注。隨著相關調查的深入，新化縣扶貧資金使用亂象漸現，現行扶貧投入體制因此受到質疑。

新化縣位于湖南省中部偏西，至宋朝方歸附中央管轄，因系“王化之新地”得名“新化”。1949年后，新化縣所轄冷水江工業區獨立設市，財源大減；后因修建柘溪水庫，該縣16.5萬畝良田被淹沒，加上后來的毀林開荒，新化縣一蹶不振。

新化縣現有人口130余萬，是湖南省第一人口大縣，也是典型的農業大縣，其中農業人口占近90％。據該縣統計公報，2005年，新化縣農村居民人均純收入只有1536元，是當年全國平均水平的47％。14年的扶貧并未使新化縣形成支柱性產業，也沒有建立起持續有效的減貧機制。在一些貧困山區，農民依然靠天吃飯，未能擺脫“豐年脫貧，災年返貧”的輪回。

但是，與全縣的整體貧困相比，新化縣城卻隨處可見豪奢的景象。2008年初，《財經》記者在新化縣采訪時看到，新建的縣委大樓和廣場相當氣派，縣直機構門前的公務用車豪華氣派，廣本、豐田、別克等應有盡有。該縣扶貧辦領導的用車，也價值20多萬元。

新化縣政府一位官員告訴記者，幾乎所有的縣直單位“一把手”在縣城都有兩三套房產、數個商業店鋪。

隨著新縣委政府大樓的建成，新城區開發如火如荼。新化縣領導對此甚為自豪。據當地領導介紹，新化城區未來將擴大一倍。知情者說，新城區開發主要由政府各部門帶動，縣政府各局均往東遷，新辦公樓也一棟比一棟氣派。

新化縣巨大的城鄉反差，是對“開發式扶貧”方針的拷問：數額巨大的扶貧資金，都用到了哪里？績效如何？

爭來“貧困帽”

新化縣成為國家扶貧重點縣始于1994年。

1986年，為了有針對性地消除貧困，中國政府決定每年投入一定的財政資金，輔之國有銀行貼息貸款，重點扶持全國最貧困的331個縣，解決其財政困難，幫助這些貧困縣發展。同時，各省也確定相應的省級扶貧重點縣，投入相應資金。

當時，新化縣周邊的縣市都在爭當“小康縣”、“百強縣”，但新化縣時任領導層卻有著不同的“志趣”，決定爭取“國定貧困縣”。為此，該縣于1988年成立扶貧辦，專門負責該項工作，楊國吾成為首任扶貧辦主任。

早已退休的73歲的楊國吾告訴《財經》記者，要成為“國定貧困縣”，首先要當上“省定貧困縣”。為了搜集資料，他當上扶貧辦主任后，穿著草鞋下鄉調查，撰寫過六七十萬字的調查資料，向上級反映新化縣的貧困。

功夫不負有心人。1989年，新化縣如愿以償被定為湖南省扶貧開發重點縣，楊國吾也被譽為“頭號功臣”。知情者告訴《財經》記者，時任縣長獲知此消息后，興奮地說：“新化縣由五等公民上升到四等公民，今后還要繼續當三等公民、二等公民。”

接下來是爭取“國定貧困縣”。新化縣多方努力。首先，縣有關部門發現紅七軍長征時曾途經新化，便借此申報“革命老區縣”，為爭取“國定貧困縣”增加籌碼。

其次，走“上層路線”。據楊國吾回憶，有一次，他聽說國務院扶貧領導小組一位領導正在湖南懷化開會，便立即和新化縣領導一起，雪夜驅車數百公里，凌晨4點趕到，在該領導住處翻鐵門而入，棉衣也被劃破。他穿著露著棉絮的棉衣匯報，領導非常感動。

再次，借媒體造勢。1993年，經過新化縣多方努力，某中央級媒體發出內參《新化縣50多萬農民不得溫飽》，獲得了當時中央、國務院主要領導人的批示。這份內參及領導批示，是此后新化縣成為“國家級貧困縣”的關鍵因素。

據記者了解，經高層領導批示后，新化縣隨即獲得各方面的扶持。當時湖南省主管副省長專程赴新化縣現場辦公，給新化縣帶來總額上億元的“真金白銀”。

1994年，國務院決定把“國定貧困縣”增至592個。此時大多數基層領導也已發現，“國定貧困縣”意味著無償的中央和地方財政補助，還有諸多優惠政策。一時間，“國定貧困縣”資格成為稀缺資源，競爭激烈。由于此前做足了“功課”，新化縣搶得先機“脫穎而出”，如愿成為“國定貧困縣”。

楊國吾向《財經》記者回憶：“當時我在北京守候消息。半夜1點，我從國務院扶貧辦一位處長家得知好消息后，冒著鵝毛大雪，跑步一個多小時，回到地下室旅館，告訴一同駐京活動的副縣長。我們倆又高興又激動，抱頭痛哭。”

按照中央要求，凡“國定貧困縣”都要有一個中央部委“對口扶貧”。當時，全國592個貧困縣都想爭奪財政部的“對口扶貧”。激烈角逐中，新化縣最終勝出，爭取到財政部“對口扶貧”，長達七年。

楊國吾告訴《財經》記者，他曾被國務院扶貧辦一位熟識的處長稱為“老叫花子”。不過，楊國吾并無不快。他解釋說，對方如此措辭，他不覺得是諷刺，而認為含有對他執著工作的肯定。

退休后的楊國吾也沒有閑著。他還時而進京，去中央部委為新化縣爭取到“全國水土保持重點縣”、“全國生態建設重點縣”、“全國農業綜合開發試點縣”等七頂帽子。楊國吾說：“每一頂帽子都意味著至少數百萬元的資金。”

扶貧款成為“唐僧肉”

有了國家級貧困縣的名號，新化縣等于種上了一棵“搖錢樹”。14年來，新化縣獲得的財政扶貧資金和因國家級貧困縣帽子而獲得的政策性傾斜扶持資金總計達十幾億元。

按照現行扶貧政策，中央對“國定貧困縣”的扶貧資金主要有兩類：一類是發改委系統掌握的“以工代賑”資金，重點用于貧困地區修路、水利設施、人畜飲水、小流域治理等，以改善貧困人口的生產生活條件；另一類是“扶貧辦定計劃、財政部門撥款”的發展資金，該資金由財政部門與扶貧部門會商后發放，重點用于發展種植業、養殖業、科技扶貧等。

新化縣成為“國家級貧困縣”后，除了縣扶貧辦、以工代賑辦掌握的中央和省級財政扶貧資金，還能獲得扶貧貼息貸款。全縣農業、林業、水利、交通、教育、財政各個部門都能借此得到各類扶貧資金。

據楊國吾介紹，這些扶貧資金名目繁多，多的高達數千萬元，少的也有數萬元。

這些財政扶貧資金，通常由各政府部門掌握、立項、實施、驗收。但由于缺乏來自扶貧對象和社會公眾的監督，缺乏獨立的機構評價扶貧績效，這些資金更容易被浪費，甚至或被擠占、挪用。

《財經》記者在新化縣采訪時，獲知大量扶貧資金被低效使用的案例。如1996年至1998年，新化縣所獲果苗購置扶貧款高達3600萬元。這些資金分批分期下達到縣扶貧辦、山地開發辦、林業局等部門后，各部門自行其是，購進的果苗五花八門，大多數都沒有成活，成活的也不掛果。14年來，雖然有中央和省級重點扶持，新化縣至今找不到稍成規模的經濟林和果樹林，甚至連橘子等南方山區常見的水果都要從外地輸入。新化縣號稱規模為10萬畝的藥材基地，其實也不足2萬畝。

扶貧技能培訓是另一例證。據記者了解，新化縣每年獲得100多萬元針對貧困農民的技能培訓費。但記者調查發現，該縣五所扶貧定點培訓學校，均不具備獨立法人資格，也不具備從事三年以上勞務技能培訓的資格。

記者在該縣梅山職校采訪時看到，該校系租用縣農機學校一樓的三個房間，分別掛著“實踐操作室”、“餐廳”和“辦公室”的牌子。其中，實踐操作室不足30平方米，簡陋的水泥灶臺上，擺著十個銹跡斑斑的爐灶。很難想象，兩年來這里竟然“培訓”了400名廚師。但就是這樣簡陋的學校，每年獲得的扶貧培訓經費高達60萬元。

在新化縣瑯瑭鎮白云村，村民對記者反映，2007年，瑯瑭鎮政府以該村名義申請到４萬元水改工程資金，但該村根本沒有建任何工程。在天門鄉林場村，上級撥付了８萬元人畜飲水工程款，惟一的“成果”，是村支書兄弟家修了個小水塔。

記者調查還發現，一些扶貧貼息貸款也未真正用于扶貧項目。

新化縣“五溪造紙廠項目”是諸多類似項目中的一個。1995年，該縣槎溪鎮一農民申請建造“五溪造紙廠”。經時任縣委書記批示，他獲得貸款1200萬元。但后來此人下落不明，根本沒有建廠，1200萬元不知所終。

據新化縣財政局一位領導透露，僅1994年至1998年，新化縣共發放5000余萬元扶貧貸款，到期收回的僅有數百萬元。新化縣農行有關人士表示，由于該縣扶貧貸款不良率驚人，2000年后，該縣農行就很少發放扶貧貸款。

在新化縣，財政扶貧資金還成為權力者尋租的工具。由于扶貧資金來源和使用不透明，有相當多項目需領導批“條子”才能拿到錢。層層審批中，各類扶貧款常常被層層克扣。

據新化縣金鳳鄉一位不愿透露姓名的村支書介紹，村支書的主要工作之一就是“跑項目”。如不會“跑”，再窮也得不到扶貧項目。而費力爭取到的項目資金，給主管部門的回扣至少是20％，有的高達50％。這筆錢還要給鄉鎮提成，真正留在村里的所剩無幾。

長期以來，“跑項目、爭資金”是新化縣及鄉鎮的一項常規工作，“項目前期經費”是必須付出的成本。據該縣審計部門查證，在新化縣相對貧困的石沖口鎮，2007年報賬的煙酒餐飲發票百余萬元，其中注明“跑項目”的經費達80萬元。

僅有1.6萬人口的金鳳鄉，2001年－2003年餐飲發票高達130萬元。1996年，時任縣扶貧辦主任陳貌聰以扶貧辦名義為私人企業石新銻品廠作擔保，借扶貧貼息貸款100萬元，并以縣扶貧培訓大樓作為抵押。后因該筆貸款一直未歸還，2003年5月，新化縣法院判決縣扶貧辦負連帶責任，將扶貧培訓大樓及扶貧辦10萬元債權判賠給縣農業銀行。

更有甚者，扶貧資金還被用于“賄選”。據婁底市紀委有關人士透露，新化縣原財政局長陳程南涉嫌挪用扶貧資金，為其內弟段芝庭“買選票”。 2003年2月5日，陳程南向水車鎮東溪村、錫溪村、日樂村三名縣人大代表每人支付5000元，希望他們支持段芝庭競選副縣長。這也是陳程南被立案調查的導火索。

“項目”生財

借“上項目”套取扶貧款，在新化縣14年扶貧中屢見不鮮。爐觀鎮石新村的變遷，恰是一個形象的注腳。

“不知道這里還會上什么項目！”爐觀鎮石新村61歲的農民鄒繼春對《財經》記者冷漠地說。他腳下的萬寶山自1994年至今，先后歷經四個扶貧項目，留下的卻是一片荒凉。

1998年，石新村村支書宣布，上級批準了該村的“庫區新開田項目”，計劃把位于該村萬寶山頂上的370畝茶園開墾為耕地，上級按每畝1000元給予補助。同時還有一個項目，主要是用扶貧款在毗鄰的100畝紅薯地上建橘園基地。

當時，山頂茶園每年有近20萬元的收入。鄒繼春和村民們對此很不理解：一是種糧并不比茶園賺錢；二是茶園在山頂上，改成種糧后無法灌溉。

但是，這個扶貧項目按計劃推進。推土機開了進來，一排排茶樹被推倒，山坡被開墾成連片梯田。

據該村村民反映，這些的梯田里石頭很多，根本不能種稻谷；配套修建的灌溉系統也因漏水不能使用。修建的桔園基地，果苗成活率低，成活的也不掛果。此后，這片原來的茶園連年荒蕪。

2005年，新化縣水保局、林業局、山地開發辦等又在此立項，建設林果場基地。但村民發現，這個項目只是零星種了幾棵樹，一年后果樹全死了。2008年初，荒草叢生的“林果場基地”被焚毀。隨后，村民發現，這里又栽上了松樹。

疑竇叢生的村民再也忍耐不住，去爐觀鎮移民站查賬。要全面搞清所有賬目幾乎不可能，他們只能發現若干蛛絲馬跡。如1997年以來，石新村獲得的項目資金總計130余萬元，其中有一項19.95萬元，撥付給石新村修公路，但該村多年來并未修建哪怕1米長的公路。

村民們還發現了許多套取扶貧款的秘密。石新村與鄰村有一個魚池，原是鄰村村民2001年申請扶貧項目資金修建。該魚池只用了兩年就宣告廢棄。誰知到了2005年，石新村又把該魚池作為本村新修的魚池，再次申請扶貧項目資金9.5萬元。

村民們告訴記者，上面直補下來的11萬元飲用水工程項目，也被某些人從中漁利。據村民核算，建成這個項目，最多花5萬元。

有限審計揭示秘密

14年來，新化縣各部門到底掌握了多少扶貧資金？這些資金到底怎么用的？效果如何？不僅是農民，甚至連政府部門或主要領導都搞不清楚。相當長的時間里，新化縣各類財政扶貧款的收支，基本上是一筆糊涂賬。

2003年9月，在連續收到來自村民的舉報后，國家審計署長沙特派辦決定對新化縣2001年和2002年的財政扶貧資金進行審計。

據知情者透露，縣領導知悉消息后，如臨大敵，多次組織審計、財政等部門開會，商量對策；要求縣直單位和鄉鎮，“能糾正的盡快糾正，能做假賬的快做假賬”；同時，派專人找上級和有關部門疏通各種關系。

后來擢升婁底市委常委的時任縣領導謝某曾公開表示：“新化扶貧資金是有問題。面對審計，目前惟一的辦法是把賬做圓，渡過難關。”他還承諾：“如果遇到什么難題，無論什么時候都可以找我，我24小時開機。”

盡管新化縣各部門做了大量的“補救工作”，審計部門最后完成的審計報告，依然發現了諸多問題。

《財經》記者獲得了這份《審計報告（征求意見稿）》。審計部門發現，2001年至2002年，新化縣財政局向13個經濟實體等違規撥付65萬元扶貧款；2001年，該縣農辦所屬的特種苗場以貧困村的名義，獲得扶貧資金20萬元；新化縣畜牧局主辦的畜禽良種繁殖場也分得扶貧資金35.5萬元，但該繁殖場早已承包給個人。

新化縣扶貧辦在扶貧項目管理費中違規列支工資、補助、接待費等，共計14萬元。2002年9月，該部門曾在縣委接待處開據接待費假發票5.4萬元，并在扶貧專項資金中虛列支出，套取財政扶貧資金。

新化縣農業局還用早已完工的項目立項，套取財政扶貧資金。該縣農業局把一個在2000年10月就完工的項目，包裝成“農業科技新品種示范基地”，在2003年兩次重復報賬，共套取財政扶貧資金共計20萬元。

在該縣吉慶鎮南山村，審計部門發現，一個以工代賑項目，耗費財政資金15萬元。但該鎮財政所實際只支付了9.5萬元，其余的4萬多元則以假發票沖抵。

掌管扶貧資金最少的縣老區辦，也被查出在一筆7萬元的興修水渠資金中，以收取工作經費的名義獲回扣2萬元。

盡管如此，在新化縣強大的公關能力下，審計部門最終出具的審計意見，與“征求意見稿”相比，力度大大弱化，只是避重就輕列舉了三類問題。

2003年，縣審計局被縣政府記一等功。知情人士告訴記者，審計局之所以“立功”，其實是因為“做賬有功”。

扶貧模式反思

新化縣14年扶貧亂相叢生，癥結不僅在于當地吏治，更在于扶貧模式本身。

一方面，依靠單一政府體系扶貧，多部門“九龍治水”，政策和信息缺乏透明，監管存在體制障礙，勢必導致扶貧資金使用頻頻“出軌”。行政決策主導的資源分配方式和地方強勢力量的干擾，使得官員和富人成為扶貧的最大受益者。

中國農業科學院貧困與發展研究室主任、研究員汪三貴認為，現行扶貧體制下，縣級政府是扶貧最關鍵的一環。這個環節直接負責貧困人口的瞄準認定、扶貧資金的投向和管理，也往往最容易出問題。貧困縣捉襟見肘的財政困境，使得他們很難不渴求中央扶貧資金，并將其轉移支出到更迫切需要的領域。至于出于個人和部門私利而進行擠占挪用，更是防不勝防。

另一方面，政府“撒胡椒面式”的扶貧，有如觀音的普世救濟。扶貧缺乏市場之手，無法引領貧困者嫻熟市場生存法則。長此以往，扶貧無疑是另一種畸形圈養。

汪三貴認為，扶貧是公益的，同時也是市場的。政府需要做好貧困地區基礎設施的建設和基本生活、醫療衛生保障，給貧困者一個生存的底線保障。貧困者只有在市場中才能真正致富。引領貧困者熟稔市場規則，授人以漁，才是真正高效的扶貧。

近30年來，由于中國的市場經濟改革，也由于政府主導的扶貧行動，中國的貧困人口規模大減，減貧成效舉世矚目。這是毋庸置疑的事實。但是，新化縣14年扶貧的嚴峻現實也表明，如果沒有嚴格透明的決策和監督體制，一個立意造福貧困者的計劃，會在現實中走向理想的反面。

目前中國已初步建立了農村低保制度，數千萬絕對貧困者將被納入“低保”。這意味著，中國的扶貧對象和扶貧戰略將發生戰略性調整。據記者了解，有關部門正在研究提高扶貧的標準，重新定位貧困人口，而中央的財政扶貧資金并不會減少，甚至會逐步增加。

“中國式扶貧”正站在歷史性轉折點上。在新的扶貧計劃中，能否汲取少數地方扶貧低效或失效的教訓，能否從體制上徹底解決扶貧資金的部門分割和擠占挪用，能否突破以往的政府主導的扶貧模式，發動民間組織和貧困者真正參與到扶貧行動中，是扶貧戰略轉型的當務之急。