電改關鍵在電價

記者述評 管理人員主觀判斷出來的“社會承受能力”、電力企業要求漲價的強烈程度與“攻關”水平，經過討價還價，“統籌兼顧、疏導矛盾”，終于“順出去”，由電力消費者埋單

電力定價的改革，本應是中國電力體制改革的核心任務。這在2002年中央和國務院批準的電力體制改革方案中，已有明確闡述。

令人遺憾的是，六年來，在電力體制改革過程中，電力定價并未遵循當初國家確定的市場化路徑，用市場手段調節電力供需關系，而是沿襲了舊有體制下傳統的行政調控手段，在改革道路上裹足不前。

由此，產生了一系列的矛盾和問題，非徹底手術不能解決。

讓市場的歸市場，政府的歸政府

首先要解決的一個問題，就是打破現在的政府一把抓的定價模式，把對發電企業和電網企業的定價方式分開，該市場管的歸市場，該政府管的歸政府。

發電企業的定價，應當通過競爭，由市場供需關系平衡點的邊際成本形成電價。這個邊際成本無需政府管理和監督。因為眾多發電企業之間存在著競爭，誰也不敢把價格弄高了；否則，自己的電可能賣不出去。

電網企業則全然不同，因為電網屬于壟斷行業。對壟斷行業的價格，應當按照“平均成本定價”，由政府嚴格定價、嚴格監督。政府通過在電網企業之間橫向比較，找到相對的平均成本，并鼓勵電網企業通過降低成本提高效率、增加盈利。至于電網發展資金，可由政府根據經濟形勢和發展政策，確定出電網需要用于發展的允許利潤水平。

因此，發電企業的價格和收入隨行就市，而電網企業的收入則相對固定并且獨立。對電力定價應該采取不同的方式，即市場對競爭的發電企業定價，政府根據相對平均成本和允許利潤，對壟斷的電網企業定價。這是電價管理和改革最為重要的原則。

反觀當前，由于種種因素，包括觀念、認識上的原因，也許還有“戀權”因素，電力至今仍然實行全部由行政文件定價。發電企業和電網企業的新增成本，都不斷地要求政府攤入銷售電價，由電力消費者買單。而銷售電價漲價的幅度，是根據當時的經濟形勢、管理人員主觀判斷出來的“社會承受能力”、電力企業要求漲價的強烈程度與“攻關”水平，經過討價還價，以“統籌兼顧、疏導矛盾”為原則，最終由電力消費者埋單。由此就產生了電價管理中的一個著名詞匯：順出去。

久而久之，新增成本經過“疏導”，“順”給用電戶，成了電價管理惟一可見實效的工作。其中最為著名的當屬政府以行政手段確定市場價格的“煤電聯動”。這原本是電價改革尚未到位期間，不得已而為之的過渡措施，多年來卻逐步固化，形成“定式”，成為所有電力企業整天翹首以望的期盼。

“順出去”之源

電力價格應該是市場上電力供需關系的反映。

發電技術多種多樣，但消費者買的是電，而不是買水力、煤炭、核材料。在用電環節，以行政命令讓某些消費者付出高電價，或者在發電環節以行政命令讓某些發電企業只能得到較低的上網電價，都是價格歧視。

如政府按照行政辦法，直接批準根據各類發電企業個別成本所決定的不同電價，則電力資源由市場優化配置的定價原則就會成為一句空話，也意味著對其他企業的歧視。正確的做法應該是：各種發電方式的電價，首先都要統一遵循市場供需關系，得到同等價格。在此前提下，政府再根據具體情況和可能，對國家政策鼓勵的新能源等發電企業（比如風力發電）予以適當的價外補貼。這還可以改善其經濟競爭力。

至于由誰出錢補貼則很明了，即應該由最初同意建設這些發電項目、且處于該項目供電范圍內的地方政府去補貼。如果補貼資金需從消費者的電費中籌措，那就不妨開個聽證會。

由于當前存在著事實上的價格歧視，使得發電按邊際成本定價、發電企業與用電戶直接交易、“同網同時同價”迄今無法實行。各種發電方式都在為自己尋找高發電成本的理由。比如，天然氣發電企業的理由是政府定的氣價導致成本高；核電廠的理由是核電為運行安全付出的成本高。總而言之，電力消費者總是要為各個發電企業以各種理由增加的成本埋單，因為按照目前的價格管理辦法，所有的矛盾都需要“疏導”，所有的成本都需要“順出去”。

“沒有‘及時’”的遺憾

在各種認識誤區和復雜因素作用下，中國電價改革至今沒有實質性啟動，電價改革方案出臺多年，幾近一紙空文，電力市場也流入空談。當初設想的、用市場規律調節電力供需的良好愿望，幾乎全部讓位于傳統的行政調控手段。與以往不同的是，有了新的延擱背景，像宏觀調控、結構調整、節約資源和保護環境。

2006年、2007年，全國發電裝機容量每年凈增加1億千瓦，這正是由于六年前電力體制改革中實施的電力企業“廠網分開”遵循了市場規律，創造出巨大生產力。只可惜市場化改革沒有配套進行。尤其是在近幾年“高增長低通脹時期”的難得機遇中，沒有及時啟動電力體制改革的“牛鼻子”——電價改革；沒有及時推行發電企業與電力用戶的直接交易，實行發電和用電的市場定價；沒有及時推進政府對電網企業的單獨定價；沒有及時開展電網環節“輸配分開”或財務分開核算的改革；沒有及時增加配電環節按照現代企業制度運作的新投資方。

這一系列的改革沒有“及時”展開，產生了一系列矛盾和問題。

諸如，在政府多次提高銷售電價的同時，發電企業卻不斷聲稱虧損擴大，不斷要求再漲電價；配電網發展緩慢的原因是缺乏資金，要發展就要漲價；在電網企業大規模投資證券、保險、房地產和境外電力項目，電網職工大量持股“三產”，通過關聯交易牟利的同時，農村電網發展和農電現代企業制度建設卻明顯滯后。

假設當初有了這一系列“及時”，很可能就是另外一種局面。企業會根據煤價上揚做出調節，增加燃料供應，減少用電需求；單獨定價并在各地電網企業間引入橫向競爭機制后，電網可能會更快實現良性發展。如果及時在配電網環節建立現代企業制度，則廣大農村的受益程度與目前狀況顯然不可同日而語。然而，這一切并沒有發生。