“陽光政府”蹣跚起步

政府信息公開條例實施在即，諸多準備工作的落實和配套制度的建立尚不樂觀

經過長達13個月的漫長準備，《中華人民共和國政府信息公開條例》（下稱信息公開條例）即將于5月1日正式實施。

這部于去年4月頒布的行政法規，對中國意義重大。從“法不可知，威不可測”的“統治觀”到政府信息公開改革，從“民可使由之，不可使知之”到法律明確公民的知情權和政府的信息公開義務，中國2000多年以來的“神秘政府”傳統由此改變。

面對這個契機，很多人躍躍欲試。已經在維權訴訟路上躑躅三年的包頭空難部分罹難者家屬，將在5月1日之后再次起訴國家民航局。代理律師之一趙霄洛稱，他們的起訴“更加師出有名”，將請求法院“判定被告依法履行政府信息公開義務，依法發布包頭空難事故的調查報告”。

2000年武漢空難的罹難者家屬也在同律師接觸，條例的實施或許能夠促成當年事故真實信息的公開。

上海律師嚴義明則計劃在5月4日，即五一假期之后的第一個工作日向安徽、河南兩省環保局申請公開“當地大中城市的污染情況、群眾對污染的舉報和處理情況，以及當地排污企業的名單”等信息。

“關于污染信息，過去政府公開得很少，受害群眾通過訴訟尋求賠償時，往往無法得到有力的證據支持?！眹懒x明希望信息公開條例能改善這一現狀。將來他還將向更多省份的環保部門申請公開環境信息。

不過，據《財經》記者了解，這部法規實施的道路并不平坦。許多跡象表明，很多方面尚未做好充分準備，實施機制的理順、關聯制度的配套完善、權利救濟渠道的通暢等，都還任重道遠。

準備不足

從2007年4月頒布到2008年5月實施，信息公開條例準備期長達13個月，在中國現行法律、法規中歷時最長。

信息公開立法參與者、中國人民大學憲政與行政法治研究中心執行主任莫于川教授認為，準備期如此之長，說明官方對這部法規的高度重視，也說明“立法者對實施條件的薄弱和準備工作的繁重有著清醒認識”。

該條例頒布四個月后，2007年8月4日，國務院辦公廳專門發布“關于做好施行《中華人民共和國政府信息公開條例》準備工作的通知”，明確了準備工作的幾個主要方面，包括確定主管部門和工作機構、建立信息公開的工作機制、設置政府信息公開的渠道和場所、完善各種公開方式、編制公開目錄和公開指南、進行培訓宣傳等。

不過，在2007年11月至2008年2月間，莫于川領銜的一個課題組對信息公開條例實施準備工作進行了調查，得出的結論并不令人樂觀。

課題組成員、中國政法大學法治政府研究院博士后林鴻潮向《財經》記者介紹，各地的實施準備工作啟動慢，進度不一，結果懸殊。

據悉，多數省份于2007年9月至11月間才陸續開始著手準備，實質性工作如政府信息公開指南和公開目錄的編制啟動更晚，目前甚至還有個別地方政府對信息公開條例的頒布置若罔聞，沒有進行任何實質性工作。

按照國辦通知的要求，各級政府必須在2008年3月底之前完成并公布政府信息公開指南和公開目錄，這是條例實施準備中最為繁重的任務。但由于技術手段和成本限制，以及重視程度不夠，許多地方未能如期完成這項工作。

國務院法制辦《政府信息公開條例》起草組成員李盛了解的情況表明，目前編制的目錄存在內容簡單、信息量嚴重不足、更新緩慢、分類體系不統一規范等問題。

有不少地方政府，甚至尚無目錄或目錄虛假。個別地方政府在條例實施期限臨近時“臨時抱佛腳”，在門戶網站上匆忙推出各機關的“公開目錄”，事實上卻是一批“死鏈接”或“空鏈接”。莫于川教授說：“這種做法既是對公眾明目張膽的欺騙，也是對法律的蔑視?！?/p>

信息公開條例規定的信息公開方式，分為政府主動公開和依申請公開兩種。但目前絕大多數政府機關都是“重主動公開而輕依申請公開”，很多政府機構都沒有建立申請受理的平臺。同時，主動公開方面，也表現為重信息發布、輕信息整合與信息加工。

北京大學法學院教授、公眾參與研究中心主任王錫鋅教授在接受《財經》采訪時表示，目前政府部門在信息平臺整合方面沒有實質性進展，信息過于分散、不夠集中，導致行政資源浪費和公眾獲取信息困難。

機構之困

按照條例的規定，涉及政府信息公開的機構有三類，即領導機關（各級政府）、主管部門、工作機構。主管部門在中央為國務院辦公廳，在地方為政府辦公廳或者政府確定的其他部門。

條例起草組成員、國務院法制辦李盛解釋，國務院辦公廳負責國務院的公文管理和運作，比較了解政府信息的管理內部流程，由它負責具有基礎。

而全國31個省（自治區、直轄市）中，由于地方實際情況有差別，主管部門設在辦公廳的有23個，另有六個省區設在監察部門、一個設在政府法制部門、一個設在信息化部門。

選擇辦公廳（室）作為主管部門，能夠與國務院的體制接軌，也可以發揮其職能廣泛、協調有力的優勢，但多年來政務公開工作是由黨的紀檢部門主導的，未來將面臨與紀檢監察部門職權重疊、關系不明的難題。

選擇監察廳（局）作為主管部門，同樣存在問題。上下級政府的信息公開主管部門之間應當建立領導與被領導的關系，而監察機關與黨的紀檢機關合署辦公，并長期以紀檢機關的名義主管信息公開工作，在體制上很難與上下級政府的辦公廳（室）順利銜接。

而確定信息辦為主管部門，如云南省和陜西、湖南的部分市縣，存在的問題更為嚴重。林鴻潮認為這是一個“失敗的選擇”，因為各級政府信息辦缺乏協調其他部門的實際權威。《財經》記者在采訪中也發現，云南等地的條例實施準備工作進展緩滯，主管部門“不得力”是重要原因。

更現實的狀況是，“大部門制”改革后，政府信息公開的資源整合和責任分擔也面臨調整。

根據林鴻潮等學者的調查，部分地區的垂直領導部門已經成為公開條例實施推動中的“死角”。如海關、國稅、金融、外匯管理等中央垂直系統，以及地稅、工商、質監、國土等省以下垂直系統，地方政府對這些部門的政府信息公開工作往往無能為力。個別者甚至聲稱其信息系統集中在上級部門，從而拒絕地方政府信息公開主管部門的管理。

除了主管機關，工作機構的設置也存在專職化難題。條例并未明確要求各機關必須新設專門機構，只是要求指定一個機構，承辦本機關信息公開事宜，維護和更新本機關公開信息，組織編制本機關公開指南和公開目錄等。

據李盛介紹，不同行政機關指定的負責政府信息公開的機構五花八門，有的是新設一個機構，有的則指定現有機構，如辦公室、法規室、新聞處、宣傳處等。

林鴻潮告訴《財經》記者，多數機關指定原有某一機構，承擔政府信息公開工作。這些“兼職”機構原本就任務繁重，條例的實施效果可想而知。他認為，即使因編制限制，新設機構有困難，起碼應該指定專人。而對于一級政府，則非專設機構不可。

據了解，如福建泉州、四川達州、四川新津等地，已經在政府辦公室之下設置了專職化的政府信息公開工作機構。北京市也在今年3月底決定成立政府信息公開辦公室，負責協調本市行政機關的政府信息公開工作，并受理不依法履行政府信息公開義務的投訴舉報等。

上海一個較有特色的機制是，由辦公廳、信息委、監察委、法制辦、新聞辦等有關政府機關組成政府信息公開聯席會議，負責統籌協調政府信息公開過程中的重要問題。據上海市政府法制辦綜合業務處副處長羅長青介紹，政府信息公開牽涉多個部門的職能，舉行聯席會議正是為了滿足協調各部門關系的實際需要。

缺乏公民參與

各項準備工作中，教育培訓和普法宣傳也是重要一環。王錫鋅告訴《財經》記者，目前這項工作主要內容是對官員進行培訓，轉換政府官員觀念和行為模式。但一個明顯的不足是，對公民的宣傳沒有受到同等重視。

王錫鋅說，推動政府信息公開的最重要動力是權利人。條例的一個閃光點是，它從法律上明確了信息公開是政府的義務，同時也是公民的權利。權利人的覺醒和行動，才是條例實施的動力之源。

不過，從廣州、上海等地的先行實踐來看，權利人的覺醒只初見端倪。

廣州市政府2002年制定了《政府信息公開規定》，2003年1月1日開始實施，在國內開政府信息公開立法先河。上海交通大學法學院教授朱芒認為，該規定公布后，社會反響并不大。2003年SARS在廣州爆發，對推動規定的實施本是個好機會，可惜也少有人關注。

繼廣州之后，《上海市政府信息公開規定》于2004年5月1日施行。這是國內第一個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^）級政府層面進行政府信息公開立法。不過，2007年上海社科院信息研究所進行的一項抽樣調查報告顯示，僅有三分之一的調查對象知道上海信息公開規定已經實行了三年；超過二分之一的調查對象表示，很少或者從不瀏覽政府信息公開目錄；超過九成的調查對象表示，如果申請不成就“找熟人”或“算了”。

該報告認為，很多人仍然沒有充分認識到獲取政府信息是公眾的權利。這說明公眾的公民意識還有待進一步提高，但制度的宣傳推廣不足也是重要原因。

由于開放程度較高，上海是國內公民對政府信息公開參與程度最高的一個地區。

2004年至2007年內，上海公開政府信息申請的總件數3萬余件；2007年，全市各政府機關共受理政府信息公開申請6485件，全市受理有關政府信息公開事務的行政復議申請332件，發生有關政府信息公開事務的行政訴訟案件30件。但鑒于上海1800萬的人口規模，這些數字專家們仍然認為太少。

2004年5月上海《規定》實施之后，70歲的上海市民董銘因申請查閱一處房屋原始產權資料被拒，狀告上海市徐匯區房地局“政府信息不公開”，此案被稱為國內“政府信息公開第一案”。

2006年4月，《解放日報》記者馬騁的采訪請求未獲上海市規劃局答復，之后又書面申請該局按照《上海市政府信息公開規定》，提供應當公開的政府信息，再次遭拒。當年6月，馬騁將上海市規劃局訴至黃浦法院，成為國內首例記者利用信息公開規定起訴政府部門的案例。該案最終以記者撤訴告終，但引起的反響已超越訴訟本身。

董銘和馬騁，一定程度上代表了申請政府信息公開最主要的兩類動力源——出于私人利益和公共利益而申請政府信息公開。清華大學法學院副教授程潔對《財經》分析說，從國外的經驗來看，有三分之一到超過一半的政府信息公開申請，是由媒體和非政府組織進行的。但在目前的中國，非政府組織的成長發育還不成熟，媒體也不夠活躍，加上相關制度環境的制約，有關公益的信息公開申請還不多，通過訴訟等正式渠道還可能導致對抗，這類個案更為少見。

上海信息委的信息化政策法規調研課題組成員陳江嵐認為，未來還應該建立一個規范、長期的政府信息公開公眾評價機制，并由政府之外的第三方操作，以這種方式加強公民的參與，以推動政府信息公開。

法制缺陷

據國家行政學院汪玉凱教授介紹，中國目前的信息公開立法與國際上有三大不同：一是在法律層級上是條例（行政法規）而不是法律；二是規范的信息公開主體，不包括立法、司法機關；三是沒有明確寫明政府信息“以公開為原則，不公開為例外”的原則。

這三大不同，正是這個立法主要的“軟肋”。由于條例是國務院的行政法規，在法律效力等級上較低，無法通過“后法優于前法”的原則被優先適用；而其規范的主體范圍過窄，也就不可能規范立法、司法機關的信息公開。

國外成熟的政府信息公開立法，一般都是 “以公開為原則、以不公開為例外”。

在立法方式上，對于應當公開的政府信息范圍，一般均只作一概性除外規定：凡是不屬于豁免范圍的，政府均有義務主動公開或依申請公開 ；對于豁免范圍則采用了概括和列舉并用的方法，即對于作為“例外”而豁免公開的政府信息范圍，通過列舉的方式作出明確規定，并盡可能避免使用含義廣泛而模糊的概念和語詞；在規范解釋上，一般對免于公開的范圍采取嚴格限定的解釋取向，以防止政府有機會通過濫用自由裁量權而實質上達到限制公開的目的。這樣的規定能夠確保在實踐中最大限度地公開政府信息，以保障公民的知情權。

中國的條例明確了應主動公開的信息的基本原則，列舉了各級政府應當重點公開的事項。程潔分析，這樣做的問題在于，“列舉式有一種傾向，列舉的就要公開，不列舉的就不公開，實際上對公開范圍有所限制?！?/p>

關于“不予公開”，條例有兩項原則性規定：其一，政府信息公開“不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”；二是不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。

上海信息委的信息化政策法規調研課題組成員陳江嵐、張指出，信息公開制度的立法應該盡量嚴格限制應當予以保密的事項，明確界定不公開信息的內容、范圍，不給行政機關自由裁量的空間。

目前信息公開條例提及的“保密審查機制”，也增加了公開的難度。按照條例規定，政府信息公開之前應該經過保密審查，審查依據主要是《保守國家秘密法》（下稱《保密法》）和其他法律、法規和國家有關規定。不能確定可否時，應報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。

事實上，1988年頒布的《保密法》內容已經非常滯后，堅持了傳統的“以保密為原則，以公開為例外”的原則，而且該法缺乏設定密級的具體標準、程序和規范。由于我國行政管理中長期實行“以保密為原則”的取向，保密制度規定嚴格，政府工作人員保密意識強烈，加上維護部門利益等原因，實踐中保密范圍極為廣泛，很多政府文件的密級確定比較隨意，“可密可不密的都以密來處理”。

不僅如此，《國家安全法》《軍事設施保護法》《檔案法》《科學技術進步法》《刑法》，以及眾多的行政法規、部門規章和司法解釋，甚至一般規范性文件，都涉及保密，它們共同構造了一個龐大的保密制度體系。

“貫徹政府信息公開的行政法規，可能出現下位法修改上位法，行政法規修改法律的問題?！鄙虾Ｊ行畔⑽男畔⒒叻ㄒ幷{研報告如是說。

需要理順的法律沖突還很多。如《公務員法》規定，公務員有保守“工作秘密”的義務，而“工作秘密”的概念非常不明確，可以成為“包羅萬象”大口袋?！稒n案法》的許多規定也與條例規定不一致，與此類似的法律、法規和規章都有待梳理。

據朱芒教授介紹，條例實施后將面臨很多爭議，比如政府和商業主體之間的采購、招投標協議等行政合同，是否是商業秘密？地方實踐中很多被界定為商業秘密，這樣會使對政府財務監督等迫切需要外部介入的領域規避在“陽光”之外。

以上領域還有待制定個人信息保護法、商業秘密法等相關法律，來厘清公共領域和私人領域的邊界，防止政府因需要而隨意穿行。這樣才能既有利于商業秘密和個人信息的保護，也有利于政府信息公開。（

救濟之困

除了相關法律需要配套，理順權利救濟渠道更為復雜。

信息公開條例規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報；認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

相關學者指出，這種規定實際上限制了司法救濟的渠道。一些司法機關人士也認為，政府主動公開信息所指向的對象應當是社會公眾，是不特定的，從性質上看，更加類似于抽象行政行為，不屬于現行《行政訴訟法》規定的行政案件的受案范圍，只能通過行政內部監督機制予以救濟。

但是，即便是依申請公開的情況屬于可訴的具體行政行為，信息公開條例又對申請人資格規定了附加條件——“公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，……申請獲取相關政府信息”，由此可能又限制了人們的申請資格和尋求訴訟救濟的渠道。

如果嚴格按上述規定，上海律師嚴義明向環保部門申請公開環境污染信息這樣的案例，很可能被擋在法院的大門之外。因為法院可以說，當地的污染信息同嚴義明的“生產、生活、科研等”無關。

程潔分析指出，信息公開條例只是國務院行政法規而非全國人大立法，這說明政府信息公開在目前只是行政體制改革的一部分，即政府的“自我革命”。人們容易認為這個義務是政府“自己加給自己的”，涉及的訴訟是政府“邀請”法院監督，而沒有人大立法，法院并不傾向于受理此類案件。加上中國的行政訴訟原本就困難重重，政府信息公開訴訟的前景更為難料。

即便進入了司法程序，難題也會很多。比如，對保密審查決定是否可以進行司法審查？王錫鋅說，從法律規定來看沒有問題，實際上卻存在操作上的困難。

因為按照現有規定，保密實行分級制度，只有相應行政級別的干部才有權看到保密信息的內容。法院受理后，假如法官級別不夠，不能看這個文件，審判就很難進行。

更為關鍵的是，在目前我國的保密系統下，政府的保密局和執政黨的保密委員會是合一的。對保密委員會做出的保密審查決定進行司法審查，涉及黨的部門機構能否在復議和訴訟中作為責任主體的問題。

從目前地方的實際個案來看，申請者能夠勝訴，大多是因為政府機關在處理公民申請公開時，其程序不符合相應規定。換言之，即使申請者勝訴，也只能約束政府部門更加注重程序，而不能保證公眾真正獲得所需要的信息。