多哈回合之死

在斷斷續續進行七年之后，WTO多哈回合談判終于倒下

在瑞士日內瓦進行的世界貿易組織多哈回合部長級談判進入第八天后，情勢急轉直下，倔強與對抗的情緒主導了談判會場。美國和印度未能就農產品關稅問題握手言和。而中國選擇了站在印度一邊。由于發達國家和新興發展中國家在農產品進口特別保障機制問題上的分歧難以彌合，談判宣告破裂。圖為7 月28 日，參與談判的某成員方代表離開時的背影

“不用再拐彎抹角了。談判已經破裂。成員方不能彌合他們的分歧。”7月29日，在瑞士日內瓦進行的世界貿易組織（WTO）多哈回合部長級談判苦苦支撐九天后，WTO總干事拉米終于無奈地宣布，由于發達國家和新興發展中國家在農產品進口特別保障機制（SSM）問題上的分歧難以彌合，談判宣告破裂。

2001年“9·11事件”后啟動的WTO多哈回合談判，已時斷時續地進行了七年。期間歷經波折和挫敗，數度錯過設定的期限，但一直猶存一線希望。鑒于即將到來的美國總統大選以及明年初歐盟委員會的改選可能導致歐美貿易政策風向的轉變，拉米將這次日內瓦部長級會議稱為“沒有B計劃”的生死談判——一旦失敗，下一次重振旗鼓暫不可期。

然而，WTO還是輸掉了這個孤注一擲的賭注；失敗來得不意外，但還是讓人們感到蕭然。

從曙光到破裂

至少在談判的前幾天，與會者還是抱著相對樂觀的期待。

自7月21日開始的一周，30多個重要成員方的部長圍繞多哈談判農業和非農產品市場準入的核心問題召開密室會議。

談判第一天，歐盟在農業談判中做出新讓步，同意在原先承諾降低農產品進口關稅54％的基礎上，修改為降低60％；第二天，美國計劃將“扭曲貿易的國內總支持”（OTDS）從170億美元削減至150億美元。

第四天，世貿談判中代表發展中國家立場的關鍵人物——印度工商部長卡邁勒·納特（Kamal Nath）回國，度過政府信任投票后重返多哈會場。

這些都是支撐談判進行下去的積極跡象。印尼貿易部長馮慧蘭便曾稱：“從未如此之近地接近成功。”

7月25日，拉米提出一套妥協方案。根據這套方案，美國須將農業補貼限額從先前提出的150億美元降到145億美元；歐盟須大幅降低農產品進口關稅，不過允許其指定高達4％的農產品為敏感產品，這些產品可以享受關稅免減或少減待遇。此外，發展中國家工業品關稅的上限可在20％到25％之間選擇，選擇的上限越低，享受關稅免減或少減的產品數量就越多。另外，該方案還允許發展中國家的某些農業和工業部門受到關稅保護。

各成員同意在此方案基礎上繼續磋商，從而使多哈回合談判峰回路轉。歐盟貿易委員曼德爾森當天表示，拉米的方案并不完美，但它促進了一套協議框架的出現，該協議框架有利于世界經濟，有利于促進發展。

在結束一周的談判后，部長們“細琢慢研”地達成了一些可能的妥協。包括美國和歐盟分別削減70％和80％的扭曲農業補貼。這使人們似乎瞥見了多哈回合贏得轉機的曙光。拉米宣布，原定于7月27日結束的此輪WTO主要成員部長會議延長，繼續舉行。

然而，會談進入第八天后，情勢急轉直下，倔強與對抗的情緒主導了談判會場。美國和印度未能就農產品關稅問題握手言和。會談第九天，拉米不得不宣布，談判破裂。

破裂癥結

據拉米表述，談判議事表預先圈定了20個談判議題，此輪多哈談判已經成功談攏了其中的18項。“然而在第19個議題——針對發展中國家的特別保障機制上，分歧無法彌合。”

所謂特別保障機制（SSM），是出現在此輪多哈回合談判的最終農業談判文本中、提供給發展中國家的優惠政策。發展中國家可以動用這個在農業領域的防御性政策工具，在進口產品數量激增或進口產品價格銳減的情況下，提高關稅壁壘，以此來保障農民的生存、農業的發展和糧食安全。

由超過40多個發展中國家組成的33國協調組織（G33）是特別保障機制最積極的捍衛者。盡管其他國家原則上支持建立特別保障機制，但是美國和一些發展中國家中的農業出口國，如泰國、阿根廷、巴拉圭和烏拉圭等，卻始終尋求對這一機制的限制。

在7月29日的會議上，美印在如何啟動特別保障機制上僵持不下。美國堅持應設定一個比40％的進口激增底線更高的“觸發點”，即只有當某種農產品進口突然增至比40％還大規模的時候，“受害國”才能啟動特別保障機制，提高關稅；印度則堅持更低，比如10％的“觸發點”，表示不會接受任何不讓他們在農產品激增的情況下得到更大征稅空間的規則。

美國最終以必須界定該機制的使用合法性和防止濫用為由，沒有作出讓步。美國貿易代表施瓦布認為，在全球食品危機面前，同意對世界糧食貿易豎起關稅壁壘是“嘲諷之事”，拒絕給予其他國家這種“不公平的有利條件”。

多哈回合農業談判另一主要分歧，是發達國家與發展中國家無法在發達國家對扭曲貿易的國內支持總量的削減幅度上達成一致。國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長程國強告訴《財經》，發達國家與發展中國家的農業補貼水平極不平衡。只有對發達成員國內支持進行大幅度實質削減，才能實現實質性削減“扭曲貿易的國內總支持”的目標。

中國國際貿易學會常務理事周世儉也認為，發達國家承諾的補貼減讓難以讓發展中國家滿意，因此發展中國家難以在特別保障機制問題上作出讓步。

除了發達國家和發展中國家在上述問題上的分歧，商務部國際貿易經濟合作研究院世貿室主任梁燕芬向《財經》記者分析，此輪多哈回合談判的失敗也不能排除外部因素的作用。

“目前，整個世界經濟形勢正處于低谷，各個國家都很難估計讓步后的影響，因此談判立場就比較慎重。此次多哈回合談判失敗，很大程度上是受到了世界經濟形勢的牽連。”梁燕芬說。

中國的角色

對于此次談判的破裂，有不少美國貿易官員和學者將原因部分歸咎于中國。因為在談判最后的關鍵時刻，同樣代表發展中國家利益的巴西已經同意美國的立場，這時中國選擇了站在印度一邊。

自2005年底香港部長級會議以來，西方發達國家要求中國在談判中承擔更多的責任、更加積極地介入談判的呼聲就始終未斷。但直到此次日內瓦會議之前，所有關鍵的核心成員談判都未納入中國。

此次，談判進入到第四天后，由30人組成的小型貿易部長會議仍未產生可觀成果，世貿總干事拉米力邀中國首次加入美國、日本、歐盟、印度、巴西和澳大利亞組成的“世貿六方會談小組”。

對于中國在最后一刻選擇了印度的立場，美國農業部前助理部長、加州大學農業經濟與政策教授丹尼爾·塞莫內（Daniel Sumner）在接受《財經》記者采訪時說：“談判在農業這個節點上崩潰，我覺得很失望，也很費解，因為中國農業總體來講是高產且富有競爭力的，也許中國政府出于維護農民利益的考慮，也許存在一些誤解。但大家都明白，WTO存在的依據就是降低關稅。印度和中國最后在關稅問題上說‘不’，這顯然是難以接受的。”

而中國國際貿易學會常務理事周世儉向《財經》記者分析，特別保障機制不是發達國家眼中那樣的小問題，和其他發展中國家一樣，中國之所以支持印度，就是因為在農業問題上不愿動搖。

“今年10月即將召開中共十七屆三中全會，農業問題被置為首要議題。在一次黨中央的全會上專門研究農業問題還是首次，表明現在糧食形勢很嚴峻。”周世儉表示。

針對主要發達國家關于中國堅持部分敏感農產品關稅免予削減和反對強制性工業品部門自由化的立場、對多哈回合談判造成障礙的言論，中國代表團反駁稱，“這些指責是毫無根據的。”中國商務部部長陳德銘亦回應指出，主要發達成員是本輪談判最大的受益方，保留了很大的農業補貼空間，他們應對發展中國家的核心關注給予充分的理解，不應為這些問題的解決設置障礙。

至于談判失敗對于中國的可能影響，對外經濟與貿易大學關務研究中心研究員徐晨對《財經》記者表示，談判破裂不會對中國產生太大影響。

“近年來中國的對外貿易正在經歷一些結構性的變化，貿易效益觀已經在短期內超越了對量的擴張的追逐。現在已經不是那個為了追求市場擴大和貿易量的增長而作出利益交換的階段了。”徐晨認為，中國仍在消化“入世”帶來的各種變化，對于達成需要代價過大的貿易協定的意愿有限。

不過，亦有美國學者對中國發出警告。“最后一天，人們看到巴西站到美國一邊，而中國卻站到印度一邊。這會給中美貿易帶來潛在障礙，因為美國國會就更容易通過針對中國的懲罰性立法。”美國卡托研究所貿易政策研究中心副主任丹·艾肯森（Dan Ikenson）對《財經》記者說。

WTO合法性

世貿多哈談判破裂，歐盟貿易委員曼德爾森在事后發表的聲明中，稱之為一次“集體失敗”。

拉米稱，談判破裂將使每年1300億美元的關稅減免“從指縫間溜走”。

不過，在美國國內，主流聲音則是“沒交易比壞交易好”。實際上，談判的崩潰反而讓美國的農業利益團體松了口氣——美國的糖、奶制品產業和棉花種植主擔心失去補貼和關稅保護；玉米和乙醇產業也擔心關稅的降低會使得美國乙醇競爭不過進口的生物燃料。

當然，這些利益體也明白，布什政府卸任在即，手頭的“貿易促進權”又已經過期。沒有國會的授權，布什政府在談判桌上的承諾再誘人，也無法真正兌現。

“美國農業法案剛剛通過，沒有人會相信，民主黨主導的國會會根據布什政府的談判成果來修改農業法案。”華盛頓經濟政策研究中心經濟學家馬克·韋斯勃洛特（Mark Weisbrot）向《財經》記者說。

卡托研究所的艾肯森在接受《財經》記者采訪時說：“多哈回合談判已經死了幾千次了，除了日內瓦、布魯塞爾和華盛頓的官僚們，很少有人傷感，因為人們看到，即使沒有WTO協議，世界經濟照樣向前發展。”

據統計，多哈談判爭執不下的七年間，世界貿易以每年70％的速度增長，達到14萬億美元；實際外國直接投資以每年25％的速度增長，達到1.5萬億美元；世界經濟增長30％，達到54.4萬億美元。而多哈回合談判即使成功了，每年也只能帶來2870億美元的增長。

韋斯勃洛特認為，發達國家不可能為了達成WTO協議而犧牲本國的利益，根本原因是發達國家并不那么需要WTO，因為他們有自己的貿易體系和單邊、雙邊貿易協定；但是，WTO畢竟是西方一手創造的“孩子”，被賦予了“自由貿易”的意識形態色彩，所以還是希望能維持這一國際貿易機制的權威。

在一些發展中國家看來，由于多哈回合遲遲不能達成一個公平的貿易協議，WTO的合法性也在被撼動。

其實，“多哈回合”這個名詞的完整準確表述應為“多哈發展議程”，其宗旨是通過更公平的貿易環境，來促進全球特別是較貧窮國家的經濟發展。然而，根據世界銀行的模型，發展中國家從多邊貿易得到的收益只占世界收益的16％，分攤到人頭上，每個發展中國家國民得到的好處不足1美分。所以，動力不足的現象出現在談判桌的兩頭。

多哈談判的未來

此輪談判失敗之后，拉米告訴世貿153個成員方，要等“塵埃落定”之后才可能重啟談判。可以預見的是，屆時付諸談判的農業談判文本肯定會推倒后重新起草，期間又會經歷一個漫長的過程。

至于世貿談判的下一步，美國學者們認為“很難預測”。艾肯森表示，可以確定的是，大家明白，“除非全部同意，否則相當于完全不同意”的談判方式是不可行的。

“這種談判——你不降關稅，我就不降關稅，爭執不下后，卻忘記了降低關稅有時也有利于本國利益。”艾肯森說。

艾肯森指出，按照現在的情形，布什任內無法再在多哈回合上有所建樹，美國的貿易政策方向只有等到明年新總統上臺才能揭曉。不排除新政府會聽取前任貿易代表的建議，將貿易談判的重點轉移到“發展迅速的產業和大型經濟體”。

1997年到2001年間在克林頓政府任職，并負責同中國進行世貿問題談判的美國貿易代表巴爾舍夫斯基，在7月29日舉行的聯邦參議院金融委員會的聽證會上表示，多哈回合談判進展緩慢的一個重要原因是，談判內容太過龐雜——包括農業改革、自然人的流動、貿易救濟等眾多貿易爭議話題。因此，要想取得突破，就應當放下“大而全”的目標，把焦點放在重點產業——主要是服務業上，包括能源和環境技術、在亞洲等地具有龐大市場的基礎設施產業、醫療和健康產業；主要的貿易談判對象應該是歐洲、日本、中國、印度、巴西、東盟國家、波斯灣國家和其他發展中國家市場。

不過，世貿總干事拉米本人似乎仍未甘心。

在7月31日向世貿總理事會所做的總結報告中，拉米說，毫無疑問，“看看現在已經擺在桌面上的成果，成員們相信多哈回合仍然值得為之奮斗。”■