海南大放權(quán)

海南省把197項行政權(quán)力從省級下放到市縣級，如何協(xié)調(diào)省市縣利益以及如何強化對市縣權(quán)力監(jiān)督的難題接踵而至

建省20年、2007年人均GDP全國排名第19位的海南省，正在啟動一場牽動全局的政府體制改革。

7月8日，海南省委通過《中共海南省委關(guān)于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》（下稱《意見》），擬向全省市縣下放197項行政權(quán)力。作為地方政府改革的重要嘗試，文件甫一出爐，就引起社會各界關(guān)注。

隨著近年來縣域經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，海南省體制改革的力量日漸積聚。2007年4月，海南省通過了四項重大改革議案，即建立洋浦保稅區(qū)、進行農(nóng)墾改制、申請國際旅游島以及完善省直管市縣體制。目前，前三項改革均已啟幕，最后一項圍繞省直部門權(quán)力下放的改革，如今也提上日程，進入實施階段。

現(xiàn)實的憂慮是，隨著197項行政權(quán)力從省級政府下放到市縣級政府，省政府各部門和市縣之間利益如何協(xié)調(diào)？市縣擴權(quán)后如何有效控制和監(jiān)督其行政權(quán)力？現(xiàn)有政治體制約束下，能否達(dá)到預(yù)期的目的？這些都考驗著海南此項改革的成敗。

強縣擴權(quán)

《意見》對海南省政府和市縣政府職責(zé)重點給予明確定位：省政府應(yīng)“重點加強規(guī)劃發(fā)展、政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管等宏觀管理職能”，而“市縣政府則集中精力于推動經(jīng)濟社會發(fā)展的職責(zé)”。

對于省政府，其職責(zé)具體包括：“制定和實施全省發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和配套政策措施；負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全省城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；負(fù)責(zé)全省重大產(chǎn)業(yè)布局安排，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。”

市縣政府的具體職責(zé)包括：“負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；負(fù)責(zé)依法管理本區(qū)域的各項經(jīng)濟社會事務(wù)，特別是直接面對社會、企業(yè)、公眾的事務(wù)；負(fù)責(zé)社會主義新農(nóng)村建設(shè)等”。

以上述職責(zé)劃分為出發(fā)點，《意見》要求“最大限度地向市縣下放管理權(quán)限”。放權(quán)范圍有三：一是將市縣政府及其所屬部門應(yīng)該行使的行政管理權(quán)還權(quán)于市縣；二是將地級市政府及其所屬部門行使的行政管理權(quán)下放給市縣；三是將部分屬于省政府及其所屬部門行使的行政管理權(quán)，“通過行使特別立法授權(quán)等法定程序，下放市縣政府行使”。

上述三類行政權(quán)力，共涉及197項行政管理事項，而放權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是“經(jīng)濟管理事項能放則放，社會管理事項考慮到市縣承接的能力不同，下放行政管理事項時不搞一刀切，對海口和三亞兩個地級市實行區(qū)別對待”。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，目前海南省已發(fā)文宣布，自2008年10月1日起，將把共計177項行政管理權(quán)下放到市縣政府。這些權(quán)力涉及發(fā)展改革、財政、稅務(wù)、交通、礦產(chǎn)資源、人事勞動保障、教育、環(huán)境衛(wèi)生、民政、司法、工商、公安等各個行政管理系統(tǒng)。

引人注目的權(quán)力下放包括：民辦初中、小學(xué)和幼兒園的審批下放至市縣級教育部門，民辦高中的審批則下放給海口市、三亞市教育部門；城市自來水價格管理由市縣級政府決定，并報省價格主管部門備案；投資額在1億元以下的項目由市縣級的發(fā)展與改革部門備案；等等。另有20項涉及國土、石油、海洋等事項的審批，還需經(jīng)海南省人大修改有關(guān)法規(guī)。

“這次放權(quán)的范圍和力度非常大。”海南省法制辦公室副主任劉登山告訴《財經(jīng)》記者，首批177項行政管理權(quán)下放后，還將有第二批、第三批權(quán)限的下放。“什么時候下放，下放力度如何，關(guān)鍵是看第一批權(quán)限下放后的結(jié)果。”

《意見》同時強調(diào)，對于已下放的權(quán)限，“省人民政府所屬部門均不得以任何理由上收。”

“此次放權(quán)的最終目標(biāo)是，讓市縣擁有等同于地級市的權(quán)限。”海南省委政策研究室副主任鄭鋒向《財經(jīng)》記者表示。

為與此次改革配套，海南還將全面清理省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章中的非許可審批項目。同時還將理順條塊關(guān)系，擴大市縣對省垂直管理部門管理的參與度。為使事權(quán)和財權(quán)相匹配，還擬適當(dāng)增強市縣一級的財力，規(guī)范省與市縣政府間收入劃分，提高市縣分成比例等。

放權(quán)由來

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，海南的此項改革，雖然以“完善省直管市縣體制”為題，實際上是針對海南省政府特殊的“省—市縣”關(guān)系的調(diào)整。其核心是削弱省直部門的行政權(quán)力，強化市縣政府的權(quán)力。

現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，中國實現(xiàn)中央—省—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府架構(gòu)，但1982年以來，中國實際上存在五級政府，亦即在省和縣之間增加了統(tǒng)稱“市級”的政府。海南省是少見的例外，自1988年建省后，海南一直實行“省直管縣”體制，并無“市”級政府設(shè)置。

可是，盡管海南政府層級較少，基層行政機構(gòu)卻并不因此具有更多的自主權(quán)。海南省委政策研究室經(jīng)濟運行處副處長陳彤對《財經(jīng)》記者分析說，海南省的特殊性在于，海南省原屬廣東省，相當(dāng)于現(xiàn)廣東省的一個“市”；海南建省后，由最初的一個行政區(qū)直接升格為省，自然而然地將原先行政區(qū)已有的權(quán)限帶到省政府，這些權(quán)限中有許多本該是地級市的權(quán)限。

其次，在過去20多年里，許多法律法規(guī)規(guī)定的市縣政府權(quán)限，由于市縣存在權(quán)力濫用，也不斷被省廳上收。由此形成省里管得太細(xì)、權(quán)力過于集中的問題，“甚至開網(wǎng)吧都得由省廳來批”。

由此形成的弊端顯而易見。據(jù)文昌市商務(wù)局一名退休官員回憶，“生豬屠宰布點的審批權(quán)，曾是縣里惟一擁有的行政審批權(quán)限，但幾年前也已被省廳部門收回。”自海南省廳收上該管理權(quán)后，文昌全市生豬（家禽）屠宰點不僅沒有增加，反而減少了。而生豬（家禽）定點屠宰廠（點）的設(shè)置審批，已在此次放權(quán)之列。

多年來，海南各市縣對于放權(quán)的渴求相當(dāng)強烈。同時，近幾年市縣經(jīng)濟的快速發(fā)展，也為其承載更多權(quán)限夯實了地基。2003年以來，海南經(jīng)濟一直以兩位數(shù)的速度增長。與此對應(yīng)，海南各市縣要求放權(quán)的呼吁日益強烈。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，《意見》從調(diào)研、擬定到各部門一致通過，歷時一年多。圍繞省直各廳局與市縣政府的權(quán)力劃分，各方屢有交鋒，幾經(jīng)周折。而該文件的最后出臺，與海南省“一把手”、現(xiàn)任海南省委書記的衛(wèi)留成的推動關(guān)系甚大。

2007年4月，海南省第五次黨代會召開后，在海南省主要領(lǐng)導(dǎo)的要求下，海南省委政研室牽頭，就行政權(quán)下放問題先后做了兩次調(diào)研。首期調(diào)研時，海南各市縣要求下放的權(quán)限高達(dá)數(shù)百項，但省直各廳局愿意下放的權(quán)力屈指可數(shù)。

海南省委政策研究室經(jīng)濟運行處副處長陳彤表示，省直廳局擔(dān)心放權(quán)后自己權(quán)力旁落，缺乏動力。海南省委黨校副校長王和平則指出，市縣政府則擔(dān)心省直各廳局“明放暗不放”，或者只放一些虛權(quán)下來，實質(zhì)性權(quán)力還攏在手上。

在海南省領(lǐng)導(dǎo)的強力推動下，海南省委政研室做了第二期調(diào)研。此時，省直各廳局和縣級政府終于達(dá)成初步共識。各市縣梳理出來需要下放的權(quán)限約200多項，而省直各廳局同意下放的權(quán)力也有所增加。

2008年6月，海南省委常委會審議通過了《意見》，并于2008年7月8日正式公布。

爭議與隱憂

《財經(jīng)》記者了解到，出于發(fā)展市縣經(jīng)濟必須賦予當(dāng)?shù)卣灾鳈?quán)的考慮，海南省各級官員對目前177項權(quán)限中大部分權(quán)限的下放并無爭議。但對于一些管理事項下放后是否會引發(fā)基層政府的“亂作為”，則存在諸多擔(dān)心。

以海南陵水縣為例。該縣把從新村鎮(zhèn)到南灣猴島的人行跨海大橋定為2008年開發(fā)項目，據(jù)稱陵水縣政府將投資上億元。但實際上，該縣2007年財政收入僅1.31億元。一些專家與當(dāng)?shù)鼐用駥Υ顺址磳σ庖姡J(rèn)為將上億元錢花在建人行跨海大橋上并無必要。

對于公安事務(wù)的放權(quán)，也是爭議的焦點之一。按照2008年7月15日公布的《海南省人民政府關(guān)于下放行政管理事項的決定》，境外槍支攜運許可證件換發(fā)境內(nèi)持槍證件的審批權(quán)，將下放到海口、三亞兩市，而邊境管理區(qū)通行證核發(fā)則由市縣備案即可。

更可能引起震蕩的管理事項的下放，尚在未公布的20項權(quán)限當(dāng)中。據(jù)海南省法制辦副主任劉登山透露，這20項權(quán)限涉及國土、石油、海洋等管理事項的下放。由于這部分權(quán)限的下放與現(xiàn)行法規(guī)有所抵觸，需修改現(xiàn)行法規(guī)實現(xiàn)。

“海南省將利用特區(qū)立法權(quán)。目前，海南省人大已在審議和修改相關(guān)法律。”劉登山說。

陳彤對《財經(jīng)》記者表示，在促進市縣經(jīng)濟發(fā)展的重大項目方面，以土地管理和招商引資為例，以前均需要省里審批，不僅流程冗長、耽誤項目發(fā)展時機，更可能因為種種人為因素難以通過。

但對于土地管理權(quán)的下放，市縣國土部門意見并不一致。據(jù)海南政府辦公廳一位官員透露，“有些市縣國土部門的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心，有關(guān)權(quán)力下放后，在土地管理問題上，難以抵制市縣一把手的壓力，因此寧愿維持現(xiàn)有省以下土地垂直管理格局。”

這一觀點也得到海南省廳國土部門的支持。今年5月20日，該廳一位科長在征求此次改革意見的座談會上就提出，特區(qū)立法權(quán)不應(yīng)違背國家法律的大原則。“《土地管理法》規(guī)定，工業(yè)用地不能占用農(nóng)業(yè)用地，這是土地管理制度的核心。如果下放土地管理權(quán)，是否違背原則，需人大確認(rèn)。”

如何監(jiān)督權(quán)力

對于海南此次強縣擴權(quán)，最典型的擔(dān)心是，放權(quán)后市縣是否濫用權(quán)力？事實上，由于目前各級人大對政府的監(jiān)督不力，市縣主要領(lǐng)導(dǎo)實際上掌握著很大的權(quán)力。如果權(quán)力缺乏監(jiān)督，很容易造成權(quán)力的濫用。

這種擔(dān)心并非杞人憂天。2005年到2007年，海南省臨高縣原縣委書記吳光華、屯昌縣原縣委書記徐清學(xué)、文昌市原市委書記謝明中，均因濫用職權(quán)、貪污受賄接連落馬。其中，謝明中貪污的款項主要來源于賣地、政府工程和買官。據(jù)海南省政府人士粗略統(tǒng)計，短短十年間，海南省曾倒下廳級干部102人，處級干部500余人。

如果說高度集中的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，那么，海南省此次把集中于省直廳局的權(quán)力下放到市縣，如沒有有效的監(jiān)督，市縣行政權(quán)力的濫用就不可避免。因此，有學(xué)者指出，放權(quán)的同時，還應(yīng)加強市縣人大和輿論對政府的監(jiān)督。

海南大學(xué)社會科學(xué)研究中心主任曹錫仁說：“省直廳級的權(quán)力下放到市縣，市縣人大必然要加強對行使這些權(quán)力的部門的監(jiān)督。雖然人大的監(jiān)督可能導(dǎo)致決策效率的損失，但有效的監(jiān)督機制是確保權(quán)力不被濫用的關(guān)鍵。”

對于海南改革的主事者而言，目前更傾向于以加強省廳對市縣部門的監(jiān)督，作為現(xiàn)實解決方案。《意見》對于放權(quán)后的監(jiān)督如此表述，要“加強和改進省級政府對市縣政府的層級監(jiān)督，建立健全與市縣擴權(quán)相適應(yīng)的執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管機制”。

“確實，海南之前曾陷入一管就死、一死就放、一放就亂、一亂就管的怪圈。”劉登山說，“但無論如何，新的改革已經(jīng)啟動，省廳各部門將在三個月內(nèi)制訂出操作細(xì)則，并完成對市縣有關(guān)人員的培訓(xùn)。三個月后，第一批下放的權(quán)力將全部到位。”

海南省各市縣層面，對承接相關(guān)下放的權(quán)力也已躍躍欲試。比如，文昌市已啟動對現(xiàn)有職能接近和重疊的政府部門進行簡化、合并，改變上下機構(gòu)對口的模式，與下放到縣級的行政權(quán)相適應(yīng)，成立航天服務(wù)局、招投標(biāo)中心等。

復(fù)旦大學(xué)公共行政系副教授劉曄表示，中國目前實行五級行政體系，過多的層級不僅造成行政成本的浪費，也往往會造成政策的變通，會導(dǎo)致中央的政策法令變形、失效。“在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的今天，實行省直管縣是個大趨勢。海南只是適應(yīng)了這一趨勢。”劉曄說。

對于海南省此次改革的前景，復(fù)旦大學(xué)公共行政系副教授李春成指出，目前政治體制下，人事權(quán)是中國黨政體系的核心權(quán)力。如果沒有人事權(quán)的下放，財政、經(jīng)濟管理權(quán)限的下放都難以奏效。“飯碗掌握在別人手里，是不可能做出獨立決策的。”李春成告訴《財經(jīng)》記者。

但李春成也認(rèn)為，伴隨著地方政府權(quán)力的增加，就必然要求對權(quán)力的監(jiān)督。如果海南“省管縣”體制能持續(xù)發(fā)展和完善，其在完善行政管理體制之外，或?qū)⑼七M地方民主政治和社會自治的發(fā)展。■