“省管縣”改革難點何在

“省管縣”不僅僅是行政管理權力下放，更需要人事管理制度配套改革

“省直管縣”是在中國現有政治體制下，試圖降低行政成本的改革。其本意是在弱化市級政府對縣級的管理權力，強化縣級政府的行政權力，提高縣級政府管理轄區內經濟和社會事務的自主性和靈活性。

中國原本是“中央—省—縣—鄉鎮”四級政府架構。20世紀80年代初，中國市場化改革起步時，中央高層就要求試行“市領導縣”體制。1982年，江蘇省率先試點。1983年，“市管縣”在全國推開。此后，各省所轄地區行署紛紛“撤地建市”，全國基本已形成“市管縣”體制。

中央高層推行“市管縣”體制的初衷，本是為了解決地市分割，發揮中心城市的作用，加快城鄉一體化進程。但由于近十多年來配套的政治體制改革進展緩慢，“市管縣”只在一些地方部分實現了預定目標，在更多地方卻暴露出許多問題：其一，市管縣體制擴大了市的行政“地盤”，加之市的權力大于縣，造成一些市隨意擴張，市與縣重復建設嚴重，產業結構雷同，浪費大量資源；其二，由于城市政府職能轉變不到位和傳統體制的影響，中心城市對縣域經濟帶動并未實現；其三，市縣之間普遍存在利益沖突和矛盾，內耗嚴重，發達地區更甚，個別地方市縣關系相當緊張。

于是，改革的訴求首先從民營經濟強省浙江提出。1992年、1997年、2002年和2006年，浙江省先后四次“強縣擴權”，主要做法是“行政市管縣，財政省管縣”。尤其是2002年，浙江省把313項原屬地級市的經濟管理權限下放給17個市縣和蕭山、余杭、鄞州三個區，2006年又以義烏市為試點，把472項只有地級市享有的權限下放給義烏市。這些改革促進了浙江省縣域經濟發展，也為中央決策層所重視。

但《財經》記者了解到，目前浙江省的“省直管縣”改革也暴露出深層體制約束。其中最為要害者在于，雖然財政上“省直管縣”，但從行政體制上看，依然是“市管縣”，市級政府依然掌握著縣級政府的“人事權”。

浙江省委黨校政治學研究所所長何顯明認為，浙江省當初給義烏市擴權，只是試點，對現行“市管縣”體制觸動不大。如果全省鋪開，就必然要觸動地級市利益。因此，除非中央政府有明確的要求，浙江省不可能單兵突進。

其實，從歷史看，無論是原“市管縣”，還是現“省管縣”，如果缺乏配套的政治體制改革，缺乏對權力的制約和監督，僅僅局限于技術層面的改進，可能在一定時間內有積極效果，但最終無法實現行政權力的科學配置。

國家行政學院公共管理教研部主任薄貴利曾撰文指出，如果在財政和社會事務上實行省級直接對縣的管理體制，而在干部人事管理上維持“市管縣”，必然導致政府體制內部運轉的不協調，甚至會產生矛盾和沖突。因此，完全的省直管縣體制，既包括財政權的“省直管縣”，也包括社會事務和干部人事的“省直管縣”。

值得注意的是，據行政管理學者研究，實行“省直管縣”體制，還需要行政區劃體制改革配套。一般認為，省直接管理的縣市數量以40個左右為宜。如在中國實行省直管縣、市，則有25個省份超過了該控制幅度。■