“中國式減稅”困局

減稅與否，僅需政府在權衡利弊后下決心

雖然全年預算已完成近八成，且有望超收幾千億元，但面對經濟回調走勢，政府減稅的動力依然不足。

中國8月財政收入增幅大降，給熱盼政府減稅的人們潑了一盆凉水。

事實上，進入后半年，中國財政收入增幅即驟然下降。6月財政收入增幅為30.7％，7月增速回落近半，至16.5％；8月進一步下降至10.1％，不及5月42.6％最高點時的四分之一，增幅首次低于14％的全年預算增幅，絕對額和增長率均創今年以來單月最低水平。

8月的其他宏觀經濟數據顯示，國內經濟回調跡象越發明顯。同時，美國金融危機惡化，全球實體經濟衰退近在眼前。中國宏觀經濟政策如何調整，成為全球關注的焦點，市場中建議政府減稅以應對經濟過度回調的呼聲迅速升溫。

作為一項帶來減稅效應的改革，由財政部、國家稅務總局等部門制定的增值稅轉型在全國推開的方案已提交國務院。

國家稅務總局一位官員向《財經》記者表示，增值稅轉型試點已進行多年，亟需在全國推開。目前中國經濟走弱跡象日益明顯，此項改革在完善稅制的同時，又可降低企業投資成本，減輕企業技術升級和設備投資負擔。

這位官員說，增值稅轉型全國推開已準備就緒，基本采用東北試點的模式，采取增量抵扣的辦法，“至于何時推開，只等國務院最后下決心。”

據專家測算，若采取增量抵扣的辦法，全國增值稅轉型將帶來財政減收1500億元左右。

財政部一位官員對《財經》記者說，暫時沒有聽說政府在近期有減稅的計劃，也未聽說有“財政刺激”的方案，“擬議中的增值稅轉型、降低個人所得稅稅負的改革，也要到明年再考慮?，F在時間也來不及了”。

基于不容樂觀的數據，財政部于8月底便向市場傳遞出凸顯憂慮的判斷?！邦A計后幾個月收入可能延續7月增幅較低的態勢。同時，支出壓力加大，特別是穩定物價、應對自然災害等方面新增支出較多，財政收支緊張形勢不容忽視?！?/p>

財政超收可期

盡管財政收入增幅大幅下降，今年財政超收應無懸念。

財政部認為，下半年財政收入增長放緩，主要原因是“緊縮的宏觀調控措施效果進一步顯現，國民經濟已經出現增速減緩的運行態勢”。

此外，新企業所得稅法實施、證券交易印花稅稅率下調，以及個人所得稅費用扣除標準提高、儲蓄存款利息所得稅稅率下調等政策調整的減收效應進一步顯現。同時，企業所得稅匯算清繳、下調出口退稅率翹尾等一次性特殊增收因素不復存在。導致占財政收入90％左右的稅收收入增速大幅回落。

雖然7月和8月財政收入增幅大幅下降，但1月至8月累計，全國財政收入近44730億元，比去年同期增長28.4％。前八個月，增幅為全年14％預算數的2倍，全國財政收入已完成全年預算收入近77％。

“今年財政收入完成預算沒有問題。”財政部官員對《財經》記者說。財政收入月度波動不能代表全年水平，因預算收入增幅為14％，今年中國財政收入出現超收仍可期待。

那么，到底2008年中國財政收入增長將達到多少？

較為可靠的測算，需要對各稅種逐一進行分析，將稅收要素調整為可比口徑；同時綜合考慮GDP、工業增加值、固定資產投資、社會消費品零售總額、工業企業實現利潤和進出口額等宏觀經濟數據。

經濟波動、制度變化、政策調整以及稅收征管的因素，短期會帶來財政收入的較大波動。但在長期，宏觀經濟基本面仍是財政收入增長的基礎。財政收入和GDP增長的年度數據，仍然具有相對穩定的相關性。因此，對近幾年財政收入和GDP相關性進行分析，通過GDP增長預測數據，可簡單測算出2008年財政收入數額。

自1998年-2008年6月，中國GDP現價增長率平均為12.84％，財政收入增長率平均為20.86％。

按近期經濟學家預測的中位數，2008年中國GDP增長為9.5％左右，CPI為6.5％左右。簡單測算，2008年中國名義GDP增長率為16％左右。

根據過去十年半的數據計算，全國財政收入對名義GDP現價的彈性系數為1.62，依此可測算出2008年全國財政收入增長率為24.3％，數額將達63771億元左右。

因2008年全國財政預算收入為58486億元，可算出全國財政超收收入將達5285億元。財政超收是指預算執行結果超過預算安排的財政收入，財政增收是指預算執行結果比上年增加的財政收入。

2007年，全國財政收入比預算超收7239億元。其中，中央財政超收4168億元，占58％。按此比例測算，2008年中央財政超收預計達3065億元左右。

減稅掣肘

雖然全年預算已完成近八成，且有望超收幾千億元，但面對經濟回調走勢，政府減稅的動力依然不足。財政部已多次公開強調“新增支出較多”。

此前，財政部公布月度收支數據并無定規。今年以來，公布季度和月度數據日漸頻繁，同時還附以數據詳解，不斷強調后半年收入增幅下降趨勢日益明顯。

財政部的表態，明顯向市場傳遞這樣的信息——因未來幾個月財政收入增幅將持續下降，同時支出壓力大增，大規?！皽p稅”和“財政刺激”都將面臨現實的壓力。

類似的持續警告如陣陣秋雨，令市場中日益升溫的“財政刺激”和“減稅”呼吁迅速降溫。

按中國穩健財政政策的做法，超收收入一直是政府機動使用的增量財力。近幾年，政府逐漸擴大在義務教育、醫療衛生、社會保障和農業等民生和社會發展薄弱環節承擔的責任，通常先給以較大的承諾；但年初安排的預算資金并非充足，等年底財政收入出現超收，再通過追加支出予以彌補，以兌現政府“加大財政民生支出”的承諾。

中國的超收收入現象，實質是年初做低預算收入增長率，同時降低應有的支出水平，尤其是民生支出。使得超收收入成為財政民生支出“大幅”增加的保障機制。政府宣稱近幾年增加民生支出是“調整支出結構”的結果，但這種調整，并非調整財政支出的存量結構，而是將增加的收入更多地用于民生支出。

因此，盡管今年財政超收有望達到幾千億元，但這部分資金的使用，后面已有眾多政府承諾的民生支出項目“排隊”。作為提振經濟景氣的政策工具，減稅是一種常用手段。因中國民生支出增加主要依賴增量財力解決，調降財政收入增速面臨現實壓力。另一可行措施便是在減稅的同時，削減其他方面的財政支出，即調整存量財力分配格局，為減稅創造條件。

在目前政府努力改善民生的政策背景下，削減支出首先應降低政府的行政成本。目前中國的預算分配模式，被專家稱為“政府自肥”，即政府在分配預算資金時，優先滿足自身的支出需要，民生支出其次。既然減稅須以削減政府行政支出為前提，那么，中國政府的行政成本究竟有多高？是否有壓縮的空間？社會公眾和學者一直認為政府行政成本過高，但苦于難以通過準確數據得出結論，遍尋全球，也難以找到一國政府作為比對標準進行衡量。

中國政府從未對其行政成本進行說明和評估，對于民間的評議，也未予回應和表態。

學者只能依據公開數據進行簡單比較。2007年，國家財政收入超過5萬億元，占GDP的21％，相當于3.7億城鎮居民的可支配收入、12.3億農民的純收入。此外，政府還擁有大量預算外收入和資源，2007年政府獲得土地收入1萬億元，國有企業的總利潤也達1.6萬億元左右。在政府掌控的所有收入和資源中，每年有多少被政府的行政支出消耗，公眾和學者難以考量。

盡管難以進行總體評估，比比皆是的現象和案例，令人懷疑政府行政成本高昂和浪費財政資金嚴重。

國家審計署今年8月27日公布的2007年度中央預算執行審計報告顯示，“財政部公務用車超編21臺”，“至2007年末，財政部預算結余資金41427.41萬元”；“國家稅務總局新辦公樓項目未經批準立項，預算資金閑置2.98億元?！?/p>

以上現象，在其他政府部門也普遍存在，因在近年審計報告中頻頻曝光，公眾的“震驚情感”被持續透支，批評之聲也日趨“疲勞”。

雖然財政收入增長一直高歌猛進，但談及減稅，財政部總是憂心忡忡地稱“未來有很多減收因素且支出壓力很大”。

伴隨財政部“財政收支壓力形勢嚴峻”的論調，近幾年政府在央行存款的年末余額卻逐年攀高。截至今年7月末，政府在央行的存款余額達29130多億元，為同期全國財政收入七成多。

從審計署預算審計報告可以看出，政府部門的預算資金，不但經常超過實際需要，而且超前安排，導致財政資金大量結余。此外，政府部門向市場購買服務和商品時，常常不及時向企業和個人支付資金，企業先行墊支政府建設項目資金也是常態，導致企業資金緊張甚至資金鏈斷裂，不得已拖欠勞動者工資，引來大量糾紛。

中國民生支出依然偏低，政府部門分給自身的錢卻花不完，也印證了學者所稱“政府自肥”現象的客觀存在。

“基數加增長”是中國財政資金的基本分配模式，各部門獲得的財政資源，在原有基礎上每年有所增加。因既得利益格局難以撼動，調減任何部門的支出都非常艱難。今年5月，為籌集地震災區救災資金，中央政府曾有過一次調整存量財政資金的舉動，但實際效果讓公眾頗為失望。

當時中央政府決定，中央國家機關今年的公用經費支出一律比預算減少5％，用于抗震救災。經過近一個月的努力，壓縮中央公用經費支出總計僅籌得25.45億元，且其中10億元是今年計劃增加的公用經費支出。此外，中央政府700億元的恢復重建基金來源，600億元是調入年初沒有安排的中央預算穩定調節基金，調整其他預算資金僅獲得100億元。

大災之年，中央政府調整預算籌得的資金，不到本級全部支出的0.2％。而要通過減稅支持經濟增長，沒有幾千億元的規?？蛛y有成效。政府的承諾需要增量資金去兌現，調整存量又受制于既得利益格局，預算分配的模式在短期恐難有改變。

有增有減的“減稅”

面對中國的現實，作為折中的方案，學者提出了結構性減稅的建議。此措施也為政府所認可，即在推出減稅措施的同時，推出其他帶來增收的稅收改革。在減輕企業和個人稅負的同時，緩沖收入減少過大對政府的沖擊，兼收結構調整之效。

近幾年進行的減稅改革，主要是增值稅轉型、降低企業所得稅稅率、提高個人所得稅“起征點”等，而進行的增稅改革，主要有擴大消費稅范圍和提高稅負、提高涉及房地產的稅負等，擬議中的改革有提高資源稅稅負、開征環境稅等。

增稅改革，除可增加政府收入，提高資源稅稅負和推出環境稅，也有利于推動中國經濟發展模式的轉變。同時，中國一些要素價格因扭曲資源配置飽受詬病。8月居民消費價格同比漲幅回落至4.9％，為國內成品油、電力、煤炭、天然氣等能源資源價格改革提供了契機。理順資源和能源價格改革，既可改善以上行業的盈利狀況，增加政府企業所得稅收入和分紅收入，也可抑制低效率需求改善經濟發展結構。此外，若增收改革不足以對沖減稅數額，還可通過赤字融資。2003年-2007年，中央財政赤字率逐年下降，從2003年的2.4％回落到2007年的0.8％。2008年中央財政赤字為1800億元，按政府確定的全國財政增收14％，GDP增長8％左右的保守數字計算，2008年的赤字率將進一步下降至0.6％左右。

因此，若將中國政府2008年的赤字率提高至2003年2.4％的水平，相應赤字規模為6985億元，減去今年1800億元的預算赤字，中央政府還有5185億元的赤字空間。

以增加財政收入的改革作為對沖，以發行國債作為籌集財政收入的手段，推出減稅舉措才具備了可能性。作為推動企業轉型和技術改造的稅收改革，增值稅轉型改革早已為政府和學界共識，而通過降低個人所得稅稅負刺激消費也是常識。

中國粗放的增長模式難以為繼，依靠外部需求的增長前景暗淡?！爸袊綔p稅”與其說是為了刺激經濟增長，不如說是借機改革不合理的稅收制度。不僅著眼于短期刺激經濟增長的需要，更須著眼于建立經濟長期增長的制度基礎。

為應對亞洲金融危機和隨之而來的通貨緊縮，1998年-2003年，中國政府主要選擇了增發國債擴大政府投資，以維持經濟增長速度。當時眾多經濟學家建言，政府應通過減稅促進民間投資和消費。

反思當時的政策，經濟增速保持了好看的增長，但隨之而來的投資和經濟增長過快，使政府陷入“防熱防快”的泥潭，宏觀調控轟轟烈烈，也就是在此階段，中國的消費率不升反降。

種種跡象表明，越是面臨危機，政府越是偏好掌握更多資源。近期，為應對美國金融危機的影響，防止中國經濟出現問題，社會各界呼吁政府以減稅應對。

中國經濟發展面臨的問題，是內部投資和消費失衡，外部是進出口失衡；而導致“兩個失衡”的癥結，是國內消費不足。財政投資拉動經濟顯然和問題癥結相悖，那么，減稅是否能夠實現刺激居民消費的目標？中國的稅收體制，名義上是流轉稅和所得稅雙主體，實際是以流轉稅為主體，所得稅占全部稅收的比重為26％；其中個人所得稅比重僅為7％，全部稅收中來自個人的比重很低。

中國政府、企業和個人分配關系中，國民收入主要向政府和企業集中。因此，減稅主要是減輕企業負擔，也就是國民收入分配中，部分政府收入向企業轉移。

目前中國企業出現盈余時，傾向于擴張投資或積累，將盈余向職工分配的動力不足，導致個人收入增長緩慢，也是中國居民消費增長乏力的重要原因。

減稅的同時，如果不改善企業盈余向職工的合理分配，減稅對刺激消費的作用將不明顯，政策目標也難以達到，對企業減稅仍將導致國內投資和消費失衡的擴大。而居民收入增長過慢，企業新增產能無法在國內全部消化，只好設法出口以消化產能，外部失衡也將繼續惡化。

可見，“中國式減稅”受制于支出剛性壓力和既得利益阻力，既無法通過降低稅收增長率實現，也難以通過削減政府支出對沖。折中的有增有減的結構性“減稅”，也須同時推進收入分配改革，才得以實現減稅支持經濟增長的同時，改善經濟增長結構，將中國經濟依靠投資和出口為主的增長模式，轉變為投資、消費和出口均衡增長的軌道。■