內生與規制：浙江基層民主發展路徑

改革開放30年來，浙江在村民自治、社區治理、企業民主管理、社會組織培育等方面進行了積極的探索和實踐，形成了獨具浙江特色的基層民主發展模式。浙江基層民主發展有怎樣的內在規律，遵循怎樣的發展路徑？

基層民主制度和實踐，是我國社會主義民主的重要組成部分，也是我國民主政治實踐最為活躍、最具有創造力的領域，在中國民主政治的整體發展中處于重要地位。

浙江省基層民主建設是在國家整體發展的大背景下展開的，其發展與其他省份有著不可避免的共性。由于浙江經濟和社會發展的地方特性，其基層民主政治的發展又有著自身的特點和邏輯。

人們在關注浙江發生了什么的同時，也將目光投向了“為什么發生在浙江”的思索。本刊記者就浙江特色的基層民主發展模式及今后的發展路徑等問題采訪了省人大常委會研究室副主任宋建勛和調研處處長洪開開。

現實性與本土化：基層民主實踐的重要資源

□“敢為人先”的浙江精神不僅體現在經濟發展領域，在民主政治領域同樣如此。近10年來，浙江基層民主建設中的多個“第一”被搬上了“地方政府創新”的領獎臺，創新之多居全國前列，在國內外產生了較大影響。您認為，促進浙江基層民主制度創新的動力是什么？這種制度創新有什么樣的特色？

■宋建勛：任何一項制度的創新都源于現實的需要，有人稱為“不得不”的現實壓力。在浙江，由于經濟的快速發展，特別是民營經濟的蓬勃興起，使得原來的制度已經不能適應新情況，誘發了制度變遷，一套新的制度應勢而生。

以義烏市為例，義烏擁有全國最大的小商品市場，非公企業占八成以上，外來人口超過本地人口，達70多萬。前幾年，該市每年發生的勞資糾紛、勞動爭議約在1萬起左右，有相當一部分得不到及時處理。在一項對于義烏外來務工人員的調查中，有24.27%的被調查者認為“沒有組織替自己說話，心里缺乏歸屬感”。此外，由于收費高，程序繁雜，請不起律師等原因，許多外來務工人員在遇到糾紛時，往往不走法律渠道而選擇沉默或采取非常規手段。

針對這些現實問題，義烏市總工會開始了維權模式的創新和探索。與此類似，溫嶺市的工資集體協商制度就是在勞資矛盾緊張狀態下創設的一項新制度。

由此不難發現，浙江的基層民主創新往往是在發展態勢驅動下，為解決具體難題而產生的，具有很強的現實性。也正因為如此，浙江的基層民主堅持了本土化的路線，將各類制度創新扎根到本地的土壤里，地方特色鮮明，講求實效，不強求一律，不搞一刀切。以村民自治為例，余杭區建立了“雙述”、“雙評”制度，金華有了“五個由民”，衢州產生了“一會制”等，各具特色。

總之，只有一切從實際出發，順應時代發展的要求，求真務實，因地制宜地進行基層民主創新，基層民主政治建設才能有針對性和富有成效，從而避免走形式主義、搞“政治秀”。

包容性與規制型：基層民主運作的核心策略

□基層民主制度的創新離不開政府的引導與支持，在您看來，在推動浙江基層民主建設進程中，政府起到了什么樣的推動力？

■洪開開：政府管理科學有為，是浙江政府行政管理改革的重要經驗。在實踐中具體體現為“無為而治”、“制度有為”。所謂的“無為而治”指的是，政府注重群眾的首創精神，“不干預、不爭論、不張揚”，低調進行體制和機制創新，從而奠定先發優勢。浙江省一直強調“群眾滿意、務求實效”的工作態度，對于一時不好定性的新現象，采取允許試、允許看、允許改的做法，等成熟之后，及時總結，予以推廣。例如，2005年余杭區的“自薦海選”是在相關法律沒有明確規定的情況下創立的一種選舉形式。經過在余杭的試點，2008年，浙江省委組織部和民政廳聯合下發的村民委員會換屆選舉工作的意見中將“自薦海選”作為一種選舉方式而加以推廣。對于基層群眾創新的這種開放和包容精神，體現了高超的領導藝術和政治水平。相反，如果面對各地的民主創新不是包容，而是橫加干涉，許多新思想和新模式可能會胎死腹中，被扼殺在萌芽狀態。

此外，對于復雜的基層問題，浙江各級政府“該出手時就出手”，通過“制度有為”，科學地引導基層民主良性發展。以溫州商會為例，為了彌補行業組織發展的制度不足問題，溫州地方政府于1999年出臺了《溫州市行業協會管理辦法》，這個辦法是全國最早的以政府令的形式發布的行業管理辦法。這表明了溫州市政府對民間商會和行業協會發展的積極態度。

簡言之，正是因為政府以包容和開放的態度來對待基層民主的實踐與探索，才使政府行政管理與基層群眾自治得以有效銜接和良性互動。這樣做，一方面為基層民主的創新提供了發展空間；另一方面也保障了浙江基層民主建設的制度化和規范化。

增量型與漸進式：基層民主推進的必然路徑

□有人說，中國的政治改革實際上是增量的改革，是在“存量”的基礎上實現新的增長。那么，浙江的基層民主發展是否也遵循了這樣的路徑？

■洪開開：是的，浙江的基層民主發展是在實踐與理論的互動中不斷向前推進的。例如，浙江省溫嶺市的民主懇談會起步于1999年，當時是為了農村教育的需要，之后引入到農村公共事務的決策中。經過8年的實踐，民主懇談已經滲透到了溫嶺市政府的部門預算、決策，鎮政府的公共預算等領域。而在理論領域，國內已經出版相關著作多部，有大量的學術論文在各類刊物發表。這些從實踐中提煉出來的理論又進一步指導和修正實踐，從而保障其健康發展。2008年2月，在有關專家的指導下，溫嶺市澤國鎮開展了公共預算的民眾懇談和人大代表懇談的工作，將“民主懇談”與人大監督結合起來。采取了科學抽樣、問卷調查、現場辯論等方式，從而進一步深化了民主懇談制度。

正是有了實踐的積累，又有了理論的指導，浙江基層民主在增量中，漸行推進，有序發展。這一模式，使得浙江基層民主有效地規避了“冒進”的風險。

人本性與社會化：基層民主發展的根本目標

□社區居民委員會、村務公開、職工代表大會等制度不斷完善；社區直選、“自薦海選”等選舉形式不斷拓展；民主懇談、村務公決等公眾參與渠道不斷拓寬……這些都是浙江基層民主創新的體現，在您看來，這些制度創新所追求的目標是什么？

■宋建勛：以人為本是科學發展觀的核心，是社會主義民主政治和黨的根本宗旨的集中體現。浙江省基層民主創新雖然強調自治基礎上的制度建設，但更加注重的是人的因素。一切為了人，激發人的活力，實現人的全面發展。例如，溫嶺澤國的預算懇談，通過科學抽樣，被抽中的民眾無差異地擁有與官員對話的權利；余杭的“自薦海選”保障了選民平等的被選舉權；義烏的外來務工人員選舉權的保障等，都體現了“人人平等”的人本意識。

此外，在培育社會組織，有效發揮社會組織擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治的功能等方面，浙江也積累了不少經驗。溫州商會、農民專業合作社等民間組織，作為 “第三方力量”，在協調個人和政府部門之間關系上，發揮了積極作用，從而進一步激發了社會的活力，拓展了基層民主的發展路徑。

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浙江基層民主發展三階段

改革開放以來，浙江的基層民主實踐不斷深化，逐步向制度化、規范化、程序化穩步推進，主要經歷了三個階段。

醞釀和萌芽階段（1978－1987年）

1980年l月，全國人大常委會重新頒布了50年代中期制定的城市街道辦事處組織條例、居民委員會組織條例等有關居民委員會制度的4個法律文件。以此為標志，城市居委會的工作恢復了正常狀態。1982年憲法頒布后，浙江省根據憲法的有關規定，開展了居委會的組建工作，建立、健全了居民委員會的組織機構，制定和完善了各項規章制度，居委會工作出現了有序發展的新局面。

1982年之后，浙江省開始進行村民委員會選舉的試點。1983年10月，中共中央、國務院正式發出了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》。浙江省委、省政府在總結經驗基礎上，全面貫徹落實通知精神。截至1984年9月底，浙江省全部完成了政社分開、建立鄉政府的工作，共建鄉政府3041個、鎮政府235個。在實行政社分開后，浙江省共建立村委會43307個，并進行了換屆選舉工作。

這一階段，浙江省基層民主建設的重點是建立、健全城鄉基層自治組織，逐步理順基層組織的內在關系，培養群眾的自治觀念，提高群眾的自治能力。正因為處于萌芽階段，出現了組織渙散和制度缺失等情況，“強行政性和弱民主自治性”問題顯著，程序設計粗糙，民主程度較低。

探索和試驗階段（1988－1997年）

1987年村民委員會組織法（試行）頒布，并于1988年6月1日起施行。1988年11月28日，浙江省人大常委會通過了村民委員會組織法（試行）實施辦法。截至1997年底，全省共有村委會43163個，各地按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的要求，廣泛開展了村民自治示范活動。這一時期，村委會選舉出現了干部結構優化、年輕化現象，經濟能人開始走上基層政壇。

浙江省城市居民自治相對于全國其他省份起步較早。1988年，杭州市下城區率先在全國開展了社區服務。到1993年底，杭州、寧波、溫州等市社區服務普及面已達75%。截至1998年底，全省共有社區服務設施1.1萬個，社區服務中心100個。杭州市下城區被民政部命名為“全國社區服務示范城區”。

非公有制企業組建工會是此階段浙江基層民主發展的又一大亮點。1986年，全國第一個非公企業的工會在溫州市平陽毛紡織廠成立。1996年9月，浙江省成立了私營企業工會聯合會。到1997年底，全省私營企業已建工會達2152個。

盡管這一階段浙江的基層民主建設取得了一定發展，但是與全國其他省份相比，步子顯得有些謹慎。

全面推進階段（1998年至今）

1998年11月，村民委員會組織法頒布后，浙江基層民主建設進入了新的發展時期，主要表現在：城市社區自治、村民自治和非公有制企業改革全面推進，基本呈現出“三位一體”的發展格局，涌現出一大批基層民主的創新之舉，呈現出“后發力”，實現了基層民主的跨越式發展。這一階段，社區居民委員會、村務公開、職工代表大會等制度不斷完善；社區直選、“自薦海選”等選舉形式不斷拓展；民主懇談、村務公決等公眾參與渠道不斷拓寬。

隨著民主進程的推進，制定相應的法律和政策以保障基層民主的健康發展擺上了重要的工作日程。1998年，浙江省制定了《浙江省集體合同條例》，有效地推動了企業平等協商制度的建立與發展。1999年，浙江省修訂了村委會組織法實施辦法和村委會選舉辦法。2004年，浙江省又對村委會選舉辦法做了修訂。此外，浙江省還制定了社區居民委員會換屆選舉工作暫行規定等一系列法規政策文件，為基層民主自治工作的順利開展提供了重要的法律保障和政策支持。

經過30多年的努力，特別是近10年來，浙江基層民主建設取得了令人矚目的成就，走在了全國前列。截至2007年底，浙江省有8個縣（市、區）被民政部授予“全國村民自治模范縣（市、區、旗）”稱號；16個市、區被民政部命名為全國社區建設示范市、區，數量居全國第一。