認真對待政治慣例

2008年5月5日，第四屆全國民間法、習慣法學術研討會在武漢召開。與會學者在民間法、習慣法的框架內，討論了不同民族、不同地區的草根習慣、民間規則，展示了豐富多彩的鄉土秩序，讓我們在國家頒布的正式法律體系之外，看到了另外一個生機盎然的規則叢林。而且，學者們針對民間法、習慣法的研究報告，大多源于社會調查，帶有鮮活的泥土氣息，體現了從真實生活出發的學術追求，在一定程度上，反映了法律人類學、法律社會學的中國風格、中國趣味。

學者們的報告既讓我獲益良多，也讓我體會到某些不足。因為，幾乎所有的發言者，都只討論習慣法的一個方面——民間習慣法，而對習慣法的另一個方面——政治習慣法，則缺乏足夠的興趣與關照。其實，與制定法相對應的習慣法，既生長于江湖之遠，也流行于廟堂之上。國家的政治生活既要遵循正式頒行的憲法與法律，事實上也在遵循各種各樣的政治習慣。譬如，人代會與政協會“兩會”同時召開的習慣、黨中央就政府領導人的建議人選征求各民主黨派意見的習慣、各級領導干部退休年齡的習慣、甚至包括像“第一代領導人、第二代領導人、第三代領導人”這種以“代”來修飾、概括政治領導人的習慣……諸如此類的政治習慣，雖然并不見于正式的憲法與法律，但它們對當代中國的政治生活，發揮著潛在而深遠的影響。當代中國的法學研究，如果要立足于中國政治生活的現實，要結合中國法律生活的真實情況，適應中國改革和發展的當前需要和長遠需要，就必須直面這樣的政治習慣。如果要強調法學研究的“結合實際、有的放矢”，還有什么“實際”，還有什么“的”，比這些政治習慣更重要呢?

憲法學研究注重國家的政治生活，習慣法研究注重不成文的秩序與規則，把這兩個看似不相關的研究領域結合起來，就可以孕育出一個新的研究對象：政治習慣法。政治習慣法既可以理解為官方習慣法，也可以理解為憲法慣例或政治慣例；它既屬于習慣法的范圍，可以借此拓展習慣法的研究空間，也屬于憲法學的范圍，可以借此拓展憲法學的研究空間。正是在這個意義上，我們認為，有必要認真對待政治慣例。

從政治的類型著眼，值得我們認真對待的政治慣例主要有以下幾個方面。

首先，是政黨政治視野下的政治慣例。由于現代政治都是政黨政治，由于政黨對政治生活產生著越來越深入、越來越廣泛的影響，因此，政黨之間或政黨內部的慣例就構成了政治慣例的重要組成部分。一方面，在政黨之間，國外的兩黨制或多黨制，當代中國由來已久的共產黨領導的多黨合作制，都體現了政黨之間的交往關系。就當代中國的多黨合作制而言，雖然在統戰理論的框架下已經產生了豐富的研究文獻，但是，法學思維方式、法學研究方法的引入，必將在多黨合作制度的理論研究中推陳出新，必將有助于完善多黨合作制度的運行規則、運行程序。另一方面，在中國共產黨內部，盡管機構眾多、活動頻繁，但各個機構之間的相互關系，都沒有進入國家法律的調整范圍。其中，有些關系在“黨規黨法”中已經作了規定，但還有很多重要的、實質性的交往關系，譬如，黨委與黨代會之間的相互關系、黨委會與黨的常委會之間的相互關系、黨委與紀委之間的相互關系、黨委內部的議事與決策過程等等，在很大程度上，還是屬于政治慣例調整的領域。

其次，是議會政治視野下的政治慣例。在當代中國，議會政治慣例主要體現在人民代表大會制度的實際運行過程中。在這個領域，雖然已經頒布了代表法、選舉法、組織法等國家成文法，但是，與之相并列的政治慣例依然引人注目。譬如，各地廣泛推行的人大主任由黨委書記兼任的慣例，就值得進一步研究：這種慣例在多大程度上影響了當代中國的政治生活?它對于“黨的領導”與“人民當家作主”的關系，將會產生什么樣的影響?專職人大主任與兼職人大主任各自的權利義務有無區分的必要?再譬如，兼職人大代表的問題，在正式法律文本中也沒有直接的規定，它作為一個政治慣例，應當如何評價?應當在多大程度上限制兼職人大代表的比例，從而實現由“議行合一”到“議行分開”的轉變?此外，議會議題的篩選方式，主任會議與常委會議各自的決策權限，選區的劃分過程與代表名額的分配機制，等等，都屬于當下的議會政治慣例。

再次，是政府政治視野下的政治慣例。當代中國政府承擔著多方面的政治使命，其中的一個重要使命是建立服務型政府。所謂服務型政府，就是要適度弱化政府的管制功能，努力強化政府的服務功能。為了實現這個政治目標，政府有義務提供更多、更好的公共產品與公共服務。正是在這個過程中，逐漸形成了一些政治慣例：政府出面招商引資；每個政府部門都承擔著招商引資的任務；政府對那些在招商引資活動中做出重大貢獻的個人按引入資金的某個百分比給予獎勵，等等。這些習慣性的政府行為，已經具備了政治慣例的性質。除此之外，政府領導人選的醞釀過程，政府領導人的屆中調整，針對政府領導人的考核評價，政府內部的決策過程，等等，都受制于不同的政治慣例。然而，針對這些政治慣例的法學研究文獻，還相當匱乏。

最后，還有民族政治以及國際政治視野下的政治慣例。在民族政治領域，國家已經頒布了民族區域自治法，一些民族自治地方還制定了自己的自治條例和單行條例。但是，在這些正式法律之外，還形成了若干處理民族關系的政治慣例。其中的一個比較典型的慣例是，國家定期派出“援藏干部”，支援西藏的經濟建設和社會發展。

在國際政治領域，由于缺乏超國家的“世界立法機構”，政治慣例調整的范圍就更加寬泛了。實際上，按照現有的國際法理論，慣例本來就跟條約一樣，構成了國際法的主要淵源。因此，在國際政治領域，慣例的重要意義已經得到了理論界的普遍承認。

以上分析表明，在政治的各個領域，都流行著相應的政治慣例。不僅如此，在政黨、議會、政府、民族等政治領域之間，還存在著更加復雜、更加繁瑣、更加多樣化的政治慣例，它們分別調整著政黨與議會之間、政黨與政府之間、議會與政府之間的相互關系。這些跨領域的政治慣例，也期待著法學理論的梳理與闡釋。

把縱橫交錯的政治慣例與莊重嚴謹的憲法文本相比較，可以發現，兩者既有一定的共性——都是調整政治生活，但也存在顯著的區別：憲法文本主要規定了國家政治生活的應然狀態，政治慣例主要描述了國家政治生活的實然狀態。如果說，憲法文本是主權運行的應然規則，那么，政治慣例就是主權運行的實然規則。從這個層面上說，通過政治慣例的閱讀與研究，有助于揭示主權運行的真實規則，有助于體現法學研究對于“真”的追求。

除此之外，認真對待政治慣例，還蘊含著以下兩個方面的積極意義。

一方面，對政治實踐而言，認真對待政治慣例有助于提升中國政治生活的可預期性。法治與憲政的價值不僅僅在于保障民權、限制公權，實現政治生活的可預期性也是一個追求的價值目標。要實現這個目標，就需要深入地理解、準確地把握政治生活的真實規則。舉例來說，我們都知道美國的政治生活中包含了一個違憲審查制度，但是，這個制度并不見于美國的憲法文本，它實際上是始于馬歇爾法官的一個政治慣例。如果我們只看美國的憲法文本，而忽視了這樣的政治慣例，就不可能有效地理解或預測美國的政治生活。同理，要理解當代中國真實的政治生活，要解釋中國政治活動的內在邏輯，也不能僅僅依賴于憲法文本，而是要在憲法文本的背后，看到形形色色的政治慣例。只有通過閱讀這些政治慣例，并進而找出這些政治慣例背后的內在邏輯，我們才能提煉出這些政治慣例共同遵循的規律與規則，才可能為中國的政治探索未來。

另一方面，對法律學術而言，認真對待政治慣例有助于實現多學科的交叉與融合，有助于在不同學科的交叉地帶培育出新的知識。前文已經提到，政治慣例涉及憲法學、法理學、政治學、社會學、民族學等相關學科。但是，這些學科中的任何一個都沒有把政治慣例作為研究的重心。政治慣例既處在這些學科的邊緣地帶，也處在這些學科之間的交叉地帶。位置的邊緣性與交叉性，恰好為政治慣例的研究帶來了一種特殊的價值：通過政治慣例這個切入點，有助于整合相關學科的理論資源，實現多學科的相互融合。反過來，在多學科的支持下，也有助于實現對于政治慣例的理解、歸納與提煉，這既是解釋中國政治現實的知識前提，也是完善中國政治現實的理論基礎。因此，本文的結論就是：通過政治慣例，有助于讀懂中國政治，發現主權運行的真實規則，拓展中國憲法學的研究視野。

(本文編輯：李 焱)