農村社會保障制度構建中的財政缺陷及對策

摘要：社會保障的公共品屬性決定了社會保障必須要由國家或政府統一管理，由財政承擔主要的費用支出和兜底責任，但是由于政府財政職能的缺位，我國農村一直處于社會保障體系的邊緣狀態。隨著經濟的發展，農村傳統的家庭保障和土地保障功能日趨弱化，以財政為主導構建農村社會保障制度的緊迫性日益凸顯。因此，必須明確中央和地方政府在農村社會保障建設中的權責劃分，增加農村社會保障的合理投入，健全社會保障法律體系，提高社會保障資金的使用效率，最終構建以財政為主導的新型農村社會保障制度。

關鍵詞：財政；農村社會保障；土地保障

中圖分類號：F323.89文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0030-02

農村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，從社會發展的趨勢來看，以財政為主導建立農村社會保障制度、將農村社會成員納入社會保障體系之中不僅是每一位公民應享受的權利，更是政府應盡的職則。

一、現階段農村社會保障制度構建中的財政缺陷

1.社會保障立法滯后導致財政政策缺乏穩定

性、連續性

我國現有關于農村社會保障的政府法規主要包括：1992年由民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》、2003年民政部、衛生部、財政部聯合發布的《關于實施農村醫療救助的意見》、2004年初國務院辦公廳轉發衛生部等部門的《關于進一步做好新型農村合作醫療試點工作的指導意見》等。但層次低、穩定性差、權威性不高，甚至得不到相應的貫徹執行。20世紀90年代末，農業部等五部委頒布的《減輕農民負擔條例》，將醫療保障和養老保障繳費視為農民負擔不允許征收，這與國家支持發展農村社會保障的法規政策相沖突，并在一定程度上阻礙了農村社會保障的發展[1]。

2.中央和地方財權事權劃分不合理導致農村社會保障制度的供給缺失

從受益范圍來看，社會保障，包括農村社會保障應該屬于全國性公共品。根據公共產品理論，全國性公共品的提供應該以中央政府為主、地方政府為輔，由于我國農村社會保障實行的是縣級統籌，農村社會保障的提供是以縣鄉兩級地方政府為主。然而自從1994年實行分稅制改革以來，各級政府為了保障各自的財政收入而層層下壓，造成作為最基層財政的縣鄉兩級預算內財政可支配收入的減少。加上分稅制改革在制度設計上只解決了中央和地方財政收入的劃分，與財政支出密切相關的事權并未得到合理劃分，造成事權與財權的分離。現在農村社會保障主要由地方政府來提供不僅給地方財政帶來沉重的壓力，而且由于各地經濟發展水平極不平衡，容易出現窮者愈窮、富者愈富的馬太效應。我國現實已表明，地方財政實力越強，該地方社會保障水平越高；相反，地方財政捉襟見肘則該地方的社會保障水平越低甚至造成社會保障制度的缺失。

3.財政投入偏低制約了農村社會保障的發展

盡管從20世紀90年代初我國社會保障改革伊始，政府就逐步增加了對農村社會保障的投入，財政對農村社會保障支出的絕對數額亦呈逐年增加的趨勢，但農村社會保障費用支出占全國社會保障費用支出的比重仍然一直在極低的水平徘徊。社會保障財政支出仍嚴重偏向城市，對農村投入水平偏低，不足以支撐農村社會保障的發展。有資料顯示，1990年全國社會保障支出1 103億元，其中城市社會保障支出977億元，占支出總數的88.6%，農村僅支出126億元；城市人均413元，農村人均14元（其中包括農村特困戶救濟和優撫軍烈屬等），相差近30倍。1991—2001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%，已經達到某些發達國家20世紀70年代的社會保障水平，而農村只有0.18%，城市人均享受到的社會保障費用支出是農村的90倍之多（楊翠迎，2005）。同時，農民的社會保障需求隨著市場經濟的發展、社會風險的加劇等有了明顯的提高，財政供給不足和需求增長的雙重壓力制約了農村社會保障事業的發展。

4.農村社會保障的多頭管理導致社會保障資金的分散運行和效率低下

目前我國農村社會保障的現狀是條塊分割、多頭管理、各自為政。條塊之間既無統一的管理機構，也無統一的管理立法。最低生活保障、優撫安置和社會救濟歸民政部門管理，養老保險歸勞動和社會保障部門管理，醫療保障歸衛生部門管理，形成了“多龍治水”的管理格局。與此適應，農村社會保障資金也分散于各種保障項目當中，由各具體職能部門分散使用。僅以政府財政為支撐的保障項目來看，主要包括五保戶供養、特困戶救助和社會救濟等，目前各級財政、民政、扶貧、教育等部門都安排有一定規模的資金用于救濟、扶助農村特困弱勢群體。這種管理體制必然會導致機構重疊，執行成本高昂，有限的農村社保資金很難真正落實到急需的農民手中[2]。例如農村的五保戶供養、特困戶救助、社會救濟、優撫救濟等都會出現統計重疊的情況，不能真正做到公平公正，影響了保障的社會功能。

二、構建農村社會保障制度的財政對策

1.合理劃分中央和地方政府在農村社會保障建設中的財權和事權

在我國現在地方各財力不足的現實狀況下，中央財政應該處于農村社會保障支出的主導地位，統籌兼顧全國各地農村社會保障的基本需求。地方政府只能根據各地的經濟發展實力對各地農村社會保障支出起到輔助作用。當我國經濟實現城市化、一體化，農村經濟有了極大的發展，與此適應，農村社會保障支出可以轉變為以地方財政為主，中央財政支出為輔，并配以中央對地方的轉移支付制度。就地方政府而言，省、市、縣、鄉四級也要合理劃分在農村社會保障中的事權，建立與其事權一致的財權，尤其是要建立科學完善的地方轉移支付制度，以保證農村社會保障的需要。

2.調整財政支出結構，統籌城鄉社會保障事業發展

在農村社會保障嚴重滯后于城市、城鄉收入差距很大的情況下，應盡快扭轉社會保障財政支出的城市偏向，加大對農村社會保障的投入。首先，調整財政支出結構，減少建設性和競爭性支出，盡量控制和壓縮一般性開支，增加對農村社會保障的財政支出比重。另外，由于部分省、自治區地方財力薄弱或者屬于老工業基地，要完全承擔起按照分稅制劃分的社會保障責任確實有困難，中央和地方政府有必要充分考慮經濟發展的不平衡狀態從而建立對貧困地區的社會保障專項轉移支付制度；其次，從重點項目入手，逐步建立起城鄉統一的公共衛生體系和最低生活保障制度。所謂的“統一”，是指統一的整體制度體系，不同的保障水平，靈活的保障方式；最后，從長遠來看，要隨著我國財力的增加適當增加財政對農村社會保障支持的深度和廣度，逐步實現城鄉社會保障體系的接軌[3]。

3.加強立法工作，健全農村社會保障法律體系

首先，全國人大常委會應盡快制定《農村社會保障法》，就農村社會保障應遵循的原則、農村社會保障的主要內容及形式、管理體制、資金來源與發放、保障項目的標準、社會保障的監督、法律責任等方面做出明確規定。其次，國務院根據《農村社會保障法》的要求，制定《農村養老保險條例》、《農村合作醫療條例》、《農村社會救濟工作條例》等，使農村社會保障的法律規定具體化，增加可操作性。再次，由于我國各地區之間經濟發展和社會結構等方面存在不平衡，各地可根據當地農村實際情況，在與全國性法律、法規不抵觸的前提下，制定相應的地方性法規或規章，就地方財政撥款支持的額度和逐年增長的比例，保險機構的設置、資金的籌集、管理和發放等作出具體規定，形成制度，確保兌現。

4.理順農村社會保障管理體制，提高財政投入資金的運行效率

農村社會保障的各項事業由于難以分割的關聯性，因而適宜統一的機構集中管理，這有利于社會保障政策的相互銜接、配套，有利于所有農村財政保障資金統一管理和使用。財政資金的統一管理使用必然會要求保障措施的整合。有人提出，以財政為主導建立統一的農村居民最低生活保障制度并配合其他的社會保障措施將會是中國農村社會保障體系的發展方向[4]，傳統農村保障體系中的五保戶供養、農村特困戶生活救濟等都可以納入到農村居民最低生活保障制度當中。相應地可以把現有針對農村貧困人員的各項財政救助資金，如稅費改革轉移支付中有關五保供養資金、農村特困戶救助資金、部分農村扶貧資金等進行整合，統一用于農村社會低保投入，統籌安排，充分發揮各類資金的整體效益。

三、結束語

我國農村社會保障是以確保廣大農民基本生活條件為宗旨和目標的，具有非營利性、普遍性和強制性的性質，政府應負起對農村社會保障的財政主導責任，但這并不意味著財政就是農村社會保障資金的唯一來源，財政一般只承擔那些只能由財政支撐的保障項目的資金需求，例如社會救濟、社會福利等，其他的資金可以通過多種渠道來籌措，如福彩公益金、社會捐助、村級組織、集體經濟的其他收入、村民互助等，以建立健全農村社會保障制度。

參考文獻：

[1] 孫吉海，國林霞.公共財政政策視野下的新型農村合作醫療制度[J].江蘇衛生保健，2006，(9）.

[2] 王艷君.淺析以財政為主導的湖南農村社保體系的構建[J].邵陽學院學報，2006，(12).

[3] 李放，韓艷翠.試論農村社會保障體系建設中的財政支持[J].農業現代化研究，2005，(1）.

[4] 尚長風.公共財政政策理論與實踐[M].南京:南京大學出版社，2005:182-189.

[責任編輯吳高君]