增加農民土地財產性收入的土地產權障礙

摘要：增加農民財產性收入是增加農民收入的重要方面和發展趨勢，土地作為農民最重要和最主要的財產，由于產權主體不清晰，產權內容不明確，致使農民的土地財產性收入難以確保和增加。因此，要以土地產權清晰為著眼點，增加農民的土地財產性收入。土地財產性收入，指土地被國家征用后或土地經營使用權經流轉后而得到的相應補償和收益。

關鍵詞：土地財產性收入；土地產權；農民

中圖分類號：F323.211文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0063-02

一、問題的提出

根據國家統計局對“財產性收入”的定義，它一般是指家庭擁有的動產(如銀行存款、有價證券等)、不動產(如房屋、車輛、土地、收藏品等)所獲得的收入，包括出讓財產使用權所獲得的利息、租金、專利收入等，財產營運所獲得的紅利收入、財產增值收益等。

從理論上說，農民集體擁有土地所有權，農民個人就有了相應的對土地的占有、使用、收益和處置等權利，因此，農民也應當享有對自己所擁有土地的收益。但事實上卻并不完全如此，表現在：

1.農民土地收益權難以確保

按《土地管理法》的有關規定，農民在土地被征用后，能得到一定的補償。但是，不可否認的是，在全國許多地方，幾乎每次“圈地熱”之后，都會導致農民的土地承包權和使用權日益喪失，農民土地收益被嚴重侵占。在征地過程中，隨意侵吞農民的土地財產性收入，坑害農民土地收益利益的事件不在少數，主要體現在：（1）征地部門任意壓低地價；（2）征地補償標準不規范；（3）農民獲得征用補償費偏低；（4）征地單位和農村集體肆意克扣農民的土地補償費。

2.農民土地處置權難以實現

除了上述的嚴重影響土地占有、使用、收益權外，不少地方農民的土地處分權權利也得不到保證。主要表現在：（1）農民無法參與對自己承包土地的處置決策。政府和村民委員會取代農民處置土地；（2）農民缺乏決定土地用途的自主權利；（3）農戶土地流轉的權利受到限制；（4）以強制手段對待農民的合法承包土地。

以上困難都導致農民的土地財產性收入得不到保障，根本性的原因在于土地產權的缺陷。

二、現行土地產權對農民增加土地財產性收入的阻礙

財產性收入意味著先有財產，然后才有財產性收入，土地作為農民最重要和最主要的財產，由于產權主體不清晰，產權內容不明確，導致權力主宰土地所有權，農民不能完整得到土地所有權。究其原因，現階段農村土地屬于集體所有，而代表其產權的虛擬主體是村民委員會，村民小組和鄉鎮農村“集體經濟組織”，這使得農民權益經常受到少數“代理人”的不法侵犯，或是受到來自公權（如地方政府在土地征用、補償過程中）的不當侵占。

《土地承包法》明確規定，“農村土地所有權歸農民集體所有。”按字面理解，“農民集體”自然是由農民個體組成，既然土地所有權屬于農民集體所有，農民個體只要在集體里面，享有土地所有權當然也就沒有問題了。這似乎與《土地承包法》也沒有矛盾，不會產生認識上的偏差或理解上的歧義。

但上述法規在操作上卻出現了尷尬。

有關法律中對農村土地所有權的表述是模糊不清的。“農村土地所有權”屬于“農村集體”和“農民集體”；但“農村集體”和“農民集體”是一個不具體、較抽象的、沒有法律意義的概念，它不同于農民集體組織，也不是法人或自然人。

問題的嚴重性還不在于概念的表述上，實際上，這里已經為農民失去完整的土地所有權埋下伏筆。既然土地是屬于“農民集體”的，那當然就不屬于農民個體。作為個體，農民無權為土地問題說三道四。

既然土地是屬于“農民集體”的，誰能代表“農民集體”?村民委員會；而誰能代表村民委員會呢?村干部!因此，村里、鄉鎮里少數人順理成章就儼然能以土地所有者的面目出現，這樣的情況在農村是普遍存在的。

其實，村民委員會并非集體經濟組織，它僅僅是一個社區自治團體，并不具備作為產權主體的法人資格。但事實卻是，“農民集體”取代了農民個體，而“農民集體”的意志又被個人的意志所取代。

由于產權主體不清晰，產權內容不明確，土地市場化功能不能充分發揮。在土地流轉過程中，相比土地增值總額，農民得到微不足道的收入和補償。有資料顯示，土地用途轉變增值的權益的分配中，地方政府大約得60%~70%，村集體組織得25%~80%，失地農民只得到5%~10%，甚至更少。中改院農村基本公共服務現狀與問題入戶調查也證實，農民從土地用途改變的漲價中獲益甚微：被征地的農戶中，近70%的農民每畝領到1萬~2萬元補償款，27.4%的農民領到的土地征用補償款不足1萬元，實際領到補償款超過2萬元的農民僅占2.9%，這樣的補償費是遠遠低于市場價格的。不合理的土地增值收入分配結構導致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉差距和貧富差距。

由于農地、農房不能自由買賣，其市場價格被嚴重低估，導致地方政府圈地的沖動非常強烈。北京大學中國經濟研究中心教授平新喬的調研結果顯示，2006年全國土地出讓收入保守估計超過1萬億元。而據經濟學家、北京師范大學金融研究中心主任鐘偉的初步統計，至2007年年中，全國開發商囤地總規模可能接近10億平方米。掌握在各級地方政府土地儲備中心手中的土地則更多，大概是開發商囤地量的3~5倍，最保守計算，也可能高達20億平方米。

三、增加農民土地財產性收入的對策

（一）賦予農民具有物權性質的土地產權是其獲得財產性收入的基本條件

1.明晰農村土地產權并賦予產權主體相應的權能。據上所述，產權主體不清晰，致使土地所有權主體虛置，這是征地過程中農民土地權益流失的根本原因。為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權能，各級政府要尊重農民土地產權主體的地位，把主要精力放在土地規劃的制定和執行上，主要扮演服務者、監管者和仲裁者的角色；規范集體(鄉、鎮、村或村小組)享有對農村部分土地的所有權，使其主要扮演農民土地權益維護者的角色；明確農民土地產權的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規讓農戶享有農村土地使用權、繼承權、收益權、流轉權，使農民成為獨立的產權主體。農民外出就業舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權流轉和變現。

2.把“永佃制”作為農地物權化改革的方向。從我國的現實看，目前農地私有產權的重新界定和實施監督成本都很高，因此，從一個漸進式改革的角度考慮，目前農村土地可以試點推行“國家終極所有，農民永久使用”的永佃產權制度。永佃制是一種歷史悠久的用益物權，指利用他人所有的土地物權來耕作或牧畜。結合中國實際，永佃制由“三級所有”的各級集體經濟組織擁有土地所有權，農戶擁有土地使用的永佃權。兩者都屬于物權性質，實行物權化保護，政府和集體不得干預永佃權利的行使。永佃制表面上看，是使用權與所有權相分離，而實際上暗含著兩權在某種程度上的統一。這種制度不僅有利于明晰和穩定農地產權，防止土地征用中的利益侵害，也有利于減少改革成本，實現現有制度的平穩過渡。

（二）建立農村土地信貸覆蓋網絡是農民獲得土地財產性收入的配套條件

土地是我國農民世世代代賴以生存的重要資源，如何把農耕經濟運行的根本，有效地引入現代經濟運行之中，是農村改革新階段面臨的重大課題，也是增加農民財產性收入的客觀需要。盡快建立起以貨幣為基準、信貸為基礎的土地信貸覆蓋網絡，在給廣大農民帶來可見利益預期的同時，將廣大農村土地納入國家財政計量系統，充分利用土地資源的信用價值，為土地征用的監管提供現代性質的貨幣支持。農民真正擁有完整的土地產權(抵押、借貸、流轉、交易、租賃等)后，將目前分散的、閑置的、轉租代耕的農地轉變為由金融資本介入的、可集中購置的良性資產。農民進而通過各種方式獲得土地貸款。而一旦土地實行與產權制度改革配套的貨幣化，將極大推動中國土地所有權的市場化改革，改善農民的生產條件，提高勞動生產率。這無論是對新農村建設，還是讓中國農民遠離貧困，都是非常重要的，也是必需的。

（三）大力發展農村土地股份合作制是農民獲得土地財產性收入的實現條件

從長期來看，我國要實現農村土地制度改革和建設的新突破，必須建立起與社會主義市場經濟發展要求相適應的現代土地制度。農村土地股份合作制正是近年來農民在實踐中創造的一個新事物。主要有三種形式：一是將集體土地與村集體經營性資產一起折股量化，明確每個社員的股份，經營收益按股分紅；二是將農戶土地承包經營權股權化，組建新的股份合作公司，對入股土地實行統一規劃、開發和經營；三是農戶以土地承包經營權折價參股，組建股份有限公司，村民可以承包園區內的農業項目，又可以為公司打工，股民可以優先在園區就業。

（四）完善征地補償機制是獲得土地財產性收入的保障條件

從理論上講，征地過程實際上是政府購買農村集體土地所有權的過程，它是一種交易行為，只有在雙方自愿的基礎上形成的交易價格才是合理的，才能實現供求雙方的交易剩余最大化。由于農民土地產權的不完整，實際上形成一種政府壟斷土地市場的交易價格。農民在土地價格形成中并沒有太強的發言權，只是壟斷價格的被動接受者。制度缺陷客觀上造成了農民土地財產并沒有得到有效保護，也沒有獲得應當享有的土地增值收益。

要改變目前這種狀況，首先，在符合規劃的前提下允許農村集體所有制的建設用地直接進入市場，這樣可以形成農用地轉為建設用地的真實市場價格，賦予農民更多土地價格制定的發言權，有更多的機會參與土地增值收入的分配。我們不必過分擔心農民只顧短期利益而冒然出賣土地。在農村社會保障體系還處于探索的現階段，理性的農民會非常珍視自己土地財產的。其次，法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權。再次，建立基于市場價格的征地補償標準體系。市場機制是最公平的價格形成機制，只有依據公開市場價格確定的補償標準才能得到各方的認同。

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[責任編輯吳高君]