土地新政解讀

2008年9月30日，在安徽省鳳陽縣小崗村，中共中央總書記胡錦濤發表談話，指出：“不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。”由此可見，決策層在農民土地權益上加強了政策鞏固，在城市化、工業化等諸多要素中積極尋求內在平衡與新的突破。

土地私有化不可行

當前的中國農民事實上只有農地耕種權，對于土地的最終支配權幾乎為零。因此客觀上造成的后果便是：鄉村組織強行調整或收回承包地，或者政府征用農地用于非農建設時，農民利益屢屢受到侵犯。

中共十七屆三中全會就土地問題突出了兩點：第一，硬化農民長久不變的土地承包權，弱化集體所有權；第二，改革現有征地制度，縮小征地范圍，確保農民真正平等參與現代化進程。一個完整而成熟的土地制度，不僅需要農民可以享受到土地所有者的應有權利，還要充分發揮土地資源配置中市場的主導作用。

土地問題一直是“三農”問題的核心，亦是外界觀察中國農村改革方向的風向標。從1978年18位小崗村農民的“生死契約”開始，分田到戶、自主生產的農地承包制便得到了認可和推廣。此后的30年間，農地承包經營權的期限曾兩次延長。1984年，中共中央發文，“第一輪承包”規定農地承包期統一為15年；1993年，最早承包到戶的15年承包期滿，“第二輪延包”要求在第一輪承包的基礎上延長土地承包期為30年；2003年，被認為是中國“新土地革命”的《農村土地承包法》施行，規定承包期為30年，至此，中國農民擁有“30年不變”的土地承包權最終以法律的名義正式確立。

眼下，“第二輪延包”（1993年）距離承包期限已過半數，而且一些地方的政策執行并不到位，農民的土地權益得不到切實的保障。據2003年全國人大常委會的一項執法檢查顯示：30%的農戶沒有領到土地承包經營權證書；個別地方的鄉村組織或村組干部，直接與工商企業簽訂土地承包經營權流轉合同；違法批地用地、亂占濫用耕地的現象比較突出。實際上農民的土地受鄉村干部或鄉鎮組織等支配，并沒有完全享有其權益。

曾有學者提出實行土地私有化，直接把土地所有權交給農民，農民充分享有權利的同時就會保護好土地。但是，反對方的觀點則出于國家糧食安全的考慮，農民很有可能把大量的耕地變為建設用地；若不能保有一定數量的耕地，中國的糧食安全將陷入危境。更有專家指出，如果允許農地私有化，大量資本會涌進農村，伴隨著土地兼并勢必造成流民或城市貧民窟，危及中國農村乃至整個社會的穩定發展。

促進土地流轉

“從1993年開始，在土地問題上中央是鼓勵流轉的。不過，1990年代中期以后，一些大型企業長期包租農民的土地，也產生了一些問題。”國務院發展研究中心農村部副部長徐小青坦言。他還表示，今年的中央一號文件提出要探索建立土地經營權的流轉市場，總書記這次在小崗村的講話也明確提出來了。要促進土地的流轉，發展適度的規模經營，這是隨著農村勞動力的轉移和農業產業化發展的需要把土地逐漸有條件的集中。

依據現有土地法規而言，廣東“珠三角”、江蘇、浙江等沿海地區農村集體土地用于非農建設的行為屬于違法，因為這些地方并沒有辦理土地農轉非手續，但是，由于農民實現了非農就業，增加收入等收益，這就使得某些地方的GDP在一定時期內有了飛速的增長，地方政府“以地生財”的需求也由此擴張。

土地流轉被特別強調出來，一個重要的原因就是大量的農村青年勞動力流向城市成為農民工，許多地方出現了農地拋荒和農轉非現象，對國家的糧食安全越來越有威脅。專家分析：每戶農民承包的土地有限，難以規模經營，而農業效益的提高要求一定程度的規模經營，這就使得開放土地經營權的流轉成為必然。

二元土地制度亟待突破

中國改革學術顧問武建東分析，城鄉分治的二元土地制度、社會制度維護了城市對農村土地的征收、征用。在實行市場經濟的過程中，農村集體土地所有權和國有所有權的轉換仍然保留計劃經濟的等級特點，即農村集體土地不能流轉，它本身不是一個完整的物權，權利轉換的唯一方式就是國家對農村集體土地的征收、征用，由此國家仍然處于計劃經濟時代對土地的傳統綜合的經略模式之中，這種模式并不適應市場經濟對土地的要求，也難以實現國家對土地擇優價值的利用。市場經濟的內在發展要求中國土地利用模式需要做出革命性的調整，走世界先進國家土地資源管理的成功道路。

從2005年下半年開始，天津市推出以“宅基地換房”加快小城鎮建設的辦法，并在“12鎮5村”開展試點，涉及津郊近18萬農民。至2008年年末，將有10萬農民告別鄉間老屋，住上有產權的商品房，過上進工廠上班拿工資、有社保醫保的“城里人”生活。

2006年，“農民集中居住”在一些地區悄然登臺。農民整體搬進多層或高層住宅，而當地政府正忙著拆遷農民住房，收回農民的宅基地，以增加非農建設用地的指標。

十七屆三中全會在土地問題上做出的努力，可以說是適得其時。當下的土地制度改革已經走到了十字路口。妥善處理土地問題，協調、平衡各方利益，是關乎民生的大事情，是關乎和諧社會成功轉型的關鍵。可以預見，中國土地制度的變革正朝著積極的方向前進，在確保農村土地承包經營權“長久不變”的政策下，農民將更加充分而有保障地享有土地承包經營權。