建設可持續發展的土地市場

國土資源是社會經濟發展的基礎性資源和重要保障，國土資源市場是社會主義市場經濟體系的重要組成部分。本文以包頭市土地市場建設情況為例，就如何規范和建設可持續發展的土地市場進行一些粗淺的探討。

一、圍繞土地招、拍、掛。加大市場運作、經營土地力度，逐步培育成熟、規范、健全、充滿活力的土地市場

(一)積極探索，認真調研，從法制、體制、機制上不斷完善經營性土地招標拍賣掛牌出讓工作制度

土地招標拍賣是一項政策性很強的工作，涉及多個部門，在土地收益分配、基本建設程序方面，都需要用創新的思路去明確和規范，同時也是市場經濟的重要組成部分。首先應從法制建設人手，為開展土地招標拍賣掛牌創造條件，這是土地市場建立的基本保證。以包頭市為例，市政府發布了《關于整頓土地市場、禁止土地非法交易和閑置土地的通告》和《包頭市人民政府關于實施國有土地統一儲備的通告》，進一步明確了土地供應的政策，對建立和規范土地有形市場及土地儲備制度提出了明確要求。

其次，為了保證土地招標拍賣掛牌工作的健康發展，包頭市從體制上進行了創新，從組織上保障了工作的正常運作。成立了土地收儲委員會，將市場運作與行政審批進行了有機銜接，先后組建了包頭市土地儲備中心和包頭市產權管理與服務中心，為政府壟斷土地一級市場提供了組織保障。

再次，促進土地招拍掛工作的有序運作，實現土地供應的“單軌”制，確立了以土地交易市場為依托，以土地收購儲備為載體，規范、靈活高效的“收購、儲備、開發、出讓”一條龍服務運行機制，逐步形成城市土地的市場化配置機制。

(二)加大土地收購儲備工作力度

土地收購儲備是開展招標拍賣掛牌工作的基礎，土地市場建設中要切實加大土地收購儲備力度，以包頭市為例，幾年來，在土地收購儲備方面進行了積極的探索和嘗試：繪制了全市存量土地儲備分布圖，并建立了存量土地地塊檔案；確定了市四區擬收購儲備范圍和年度收購儲備計劃；在籌資上積極與銀行協調，2002以來取得了近40億元的貸款，為經營性土地收購儲備提供了資金保障。

積極完善，認真組織，進一步加大經營性土地的招標、拍賣、掛牌出讓工作力度。推行國有土地使用權公開招標、拍賣是規范土地市場的重要措施。包頭市在土地有形市場建設方面進行了積極的嘗試：發布了《關于設立包頭市土地交易市場的通告》，明確了交易市場的職責和進場交易土地范圍；健全了土地交易規則、程序和相關工作制度；加強了對土地有形市場的監督管理力度；建立了規范、高效的土地使用權供應機制，從1999年至2007年，共舉行了35次國有土地使用權拍賣會，共拍賣土地179宗，總成交價款近50億元。充分顯示了土地市場的活力，土地市場趨于成熟。

二、建設可持續發展的土地市場，規范土地市場行為

從包頭市土地市場的建設，情況可以看出，土地的市場化運作盤活了國有資產，為城市建設聚集了資金，促進了經濟的繁榮，而面對土地市場的巨大效益，如何規范土地市場運作，保持可持續發展的土地市場，從而進一步促進社會經濟的可持續發展，成為我們的一個重要課題。

(一)可持續發展的土地市場應該與宏觀的市場經濟環境相適應

從現在的情況看，我國的東南部地區，由于經濟市場化程度較高，土地市場的發達程度也明顯高于西部地區。另外，從系統的觀點看，土地市場不是孤立的市場，它與宏觀經濟環境有著密不可分的關系。土地是生產、生活的基礎條件，作為要素市場，它與資本、勞動力、技術等市場都具有高度相關性。從土地市場的自身發展看，土地市場也需要與金融、資本、證券、房屋等市場發生密切的關系。所以，土地市場的發展必須與宏觀的市場經濟體制相適應，任何脫離宏觀經濟背景的管理行為和模式都不利于土地市場的可持續發展，土地市場的建設需要更加廣義的規范理念。

嚴格意義上說，當前土地市場的開放程度與宏觀經濟環境仍然有一段較大的距離，無論是土地資源配置的市場化程度，還是土地資產的流動頻率和速度，都遠遠低于其他的經濟要素。市場化程度不高的主要原因是市場環境不夠好。首先，土地市場管理目標設定錯位。土地市場管理與發展不是一個行業、一個部門的事，而是全社會的事情，在制定政策時，要切實從社會的整體利益出發，從合理、高效配置和使用土地資源的目標出發，土地市場制度的目標應更多地設置在整體社會經濟效益上，而不僅僅是在行政管理效益上。其次，管理政策過多，變更過快，與外部經濟制度環境不協調的事情時有發生。加入世界貿易組織后，我國對土地市場管理政策進行了基本的整理，但是，目前的制度環境仍然過于封閉，土地市場管理制度應該更加簡潔、開放，確保與外部宏觀制度體系的兼容和鏈接。

(二)可持續發展的土地市場應該有明晰的產權制度基礎

產權是市場的基本元素，沒有產權的市場只能是一個空殼市場，對土地市場來說更是這樣。完善的土地產權制度，明確的土地產權主體，界定好土地產權關系，能夠充分發揮土地產權的界區功能、激勵功能、約束功能與資源配置功能，可以全面盤活土地資產，促進各種產權狀態的土地進入市場，推進土地市場的可持續發展。

我國的土地產權制度有了很大的改善和發展，但仍然不能夠完全適應市場的發展。首先是土地產權的界定。一方面，土地產權主體界線模糊，也就是土地權利的性質、土地權利的歸屬等大的框框不清楚，僅就城市土地而言，在國有和集體產權之間，中央與地方之間，國家和政府、國家與企業、國家與機構之間等，無論是產權主體還是產權收益，界線都很模糊。在土地的處置、收益與發展方面雖然有一些相應的規定，但是并沒有完全提升到產權的層面上進行界定。比如，中央對地方的國有土地如何以收益權的形式獲得收益，如何以所有者的發展權的形式行使土地資源配置的宏觀調控；又如，國家對土地的權利和政府對土地的權利是不是有區別，等等。另外，對于國有土地，管理者、經營者、使用者的角色和定位很難從產權設置上進行區別，嚴重限制了土地市場的發展。另一方面，土地產權設置過于粗略，每一宗土地的權利分割、集中、限制，他項權利的設置等，也缺乏相關的法律規定，比如商品房的公攤土地業主究竟具有什么樣的權利，如何才能得到保證等等，諸多問題都需要我們去解決。其次是土地產權流通。土地的流通限制主要體現在兩個方面，一是行政劃撥與出讓方式之間的流通障礙，行政劃撥土地要進入市場，往往要通過行政處置方式實現，這種方式不僅效率低下，而且交易雙方在信息、權利以及收益上都不能得到對等的保證，同時，行政劃撥土地由于產權主體不明晰，在流動過程中土地權益流失的現象也很嚴重，并容易因權力帶來一些不良社會現象。二是國有土地和集體土地之間的產權流動存在著制度上的障礙，在市場上集體土地和國有土地所得到的并不是同等待遇。所以，如何在現有的制度背景下，建立系統有序的土地產權關系，構建一個統一的城鄉土地市場，保證土地產權平等、協調、安全、高效地流動，是土地市場可持續發展的關鍵。

(三)適當的政府干預是土地市場可持續發展的保證

對于土地市場的可持續發展來說，政府的干預是必需的，但應該是適當的。說干預是必需的，是因為土地市場是一種重要的要素市場，關系到整體社會經濟的宏觀發展狀況，政府必須從全局出發，從整體效益出發，對土地市場的發展狀態進行引導。土地市場的不正常波動會產生連鎖反應，影響其他行業的發展，甚至帶來經濟危機等嚴重的危害。同時，由于土地市場存在一定的投機空間，不理性的投資行為經常存在，加上土地市場承載的資金量大，風險性也很大，所以運行的慣性很大，自我調控能力較差，政府有責任對其進行有效的干預。說干預應該適當，一是指干預的手段應該以間接的方式為主，對土地市場的干預應該采取宏觀調控的措施，間接的調控方式有金融調控、稅收調控等，比如銀根的松緊收放對控制土地投機性購買具有很好的效果。近兩年我國實行的土地收購儲備制度盡管出現了這樣那樣的問題，引來不少爭議，但是從理論上來說仍然是一種很好的調控方式。政府以市場參與者的身份對土地進行買人與賣出，對調控市場結構有很好的作用。直接干預主要指通過指令性的價格、指令性的交易對象干預市場。二是干預應該是引導性的，只有依靠內部機制調整，土地市場才能夠健康地發展，否則的話，會引起土地市場內部結構的失衡甚至出現斷裂現象，都不利于土地市場的可持續發展。