我國社保資金管理的問題及對策

摘要：本文通過對社會保障資金管理現狀的研究，進一步剖析當前社會保障資金管理上存在的三個突出問題，結合實際，提出加強我國社保基金管理的四項對策：一是加強立法，強化社保基金管理的法律依據；二是建立社會監督體系，保障基金管理安全；三是多渠道籌集資金，減緩空賬現象；四是設立專營機構，確保基金保值增值。

關鍵詞：社會保障資金 管理 對策

社會保障資金是根據立法建立的用于社會保障事業的一種專項基金，即國家和社會用于社會保險、社會福利、社會救濟和公費醫療事業等項目的資金的總和，是國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度。建立、完善社會保障資金預決算制度與資金運營和監督管理機制，是保證社會保障體系正常運行的前提條件。

一、我國社會保障資金管理中存在的突出問題及成因

(一)我國社會保障資金面臨的主要挑戰

1 社保資金預期收支偏緊，面臨保值增值的巨大壓力

2000－2004年4年里社會保險資金收支數據表明，養老保險金的發放人數一直以150萬人／年左右的速度增加，可預見的事實是未來要發放的人數必將以更大比例增加。雖然自2000年以來。養老保險基金每年的收支一直有盈余，至2004年底已累積了2975億元的結余。但是，不能忽略的一點是。我國養老保險中社會統籌賬戶與個人賬戶自1997年以來實行的一直是“混賬”管理：由于傳統的現收現付制度下沒有基礎養老金積累。其“社會統籌”部分根本不足以支付離退休職工的養老金，將兩個賬戶混在一起，這就給個人賬戶資金向社會統籌資金的轉移提供了可能，社會保險機構就是利用“混賬”管理的便利，直接挪用在職職工個人賬戶中的資金，不斷地透支個人賬戶來填補統籌基金的不足。

2 社保資金監管不到位，擠占、挪用資金現象嚴重

2006年8月，在上海查出我國最大規模的社保基金挪用案。經調查，該案中違規挪用的社保基金，連本帶息共計37億元。而上海社保案僅是我國社保基金管理存在問題的冰山一角。同年11月27日，浙江金華爆發數億社保資金被挪用的大案。就在2006年即將結束的最后幾天。上海再爆27億元企業年金通過“委托貸款”再次流入房地產企業的大案。據不完全統計。在1986年至1997年間。全國有上百億元社會保險基金被違規動用。1998年以來，全國清理回收擠占挪用基金160多億元。至2005年底，還有10億元沒有回收入賬。國家審計署對29個省(自治區、直轄市)和5個計劃單列市三項社保基金(養老、醫療、失業)的審計結果中，發現違規問題的金額達71億元。一邊是數以億計的資金被違規挪用或是流失，一邊是過去7年來個人賬戶“空賬”規模累計已超過7000億元。

3 統籌層次過低，難以獲得規模效益及節約管理費用

目前我國社會保險資金現收現付的統籌賬戶由各級地方社會保險經辦機構(主要是各級社會保險基金管理中心)分級管理，中央和省屬企業養老保險、失業保險實行了省級統籌，其他險種實行地市級統籌或縣級統籌，統籌的層次還處在較低的水平。一些企業還建立了補充醫療保險和補充養老保險，企業是補充保險基金的管理主體。這種管理模式雖然對于資金的籌集和發放有方便之處，但是由于統籌層次的不同，資金管理主體分散。使資金結余分散，影響了存量規模，必然削弱運營的規模效益。另一方面，由于各地都設立專門的機構管理。管理成本必定居高不下。據統計，我國社會保險資金的管理成本為3％，而國際上一般在1％左右，美國加州的社會保險資金管理成本則只有0.16％。運營期間，各級管理中心的經費主要是從當年征收的保險費中按一定比例提取的，這并不利于資金的完整和保值增值。此外，管理中心的工作人員基本上是從當地勞動和社會保障局抽調，這部分人大多沒有大資金運作的經驗，專業化素質不高，缺乏操作投資組合、構建模型分析市場潛在風險的能力。客觀而言，無論在目前投資品種單調的情況下運營社會保險資金，還是未來社會保險可能按市場化運作，各級管理中心都難以承擔實現社會保險資金保值增值的重任。

(二)我國社會保障資金問題的原因分析

1 缺乏統一的法律規范

目前我國的社會保障所遵照執行的各種文件和規定，是由勞動和社會保障部單獨或會同有關部門制定的，如《企業養老保險基金管理暫行規定》(財政部，1993)、《關于加強企業和職工社會保險基金投資管理的暫行規定》(勞動部和財政部，1994)、《社會保險審計暫行規定》(勞動部和審計署，1995)、《企業和職工基本養老保險基金實行收支兩條線暫行規定》(勞動部和財政部，1998)、《社會保障資金財政專戶管理實施辦法》(勞動和社會保障部，2000)、《社會保險基金行政監督辦法》(勞動和社會保障部，2001)等。但比較系統和權威的關于社會保障的基本大法一直沒有出臺。由于沒有統一的法律規范來構建一套權責分明的法律體系對各級保障部門、管理機構進行明確的職責分工，在實際執行過程中，各部門制定的政策規定在很大程度上就帶有明顯的部門主義色彩。

2 社會監督力度不夠，缺乏獨立的監管機構

在許多國家，社保基金管理體系中政府的監管者角色、信托公司的信托人角色、資產管理公司的投資人角色涇渭分明。各司其職，并形成互相約束、互相牽制的局面。而在我國現有的監督體制下，對于社會保障基金的運營監督，財政部、勞動和社會保障部、審計署等政府部門占據了主導地位。盡管根據統計資料顯示，目前已有27個省市成立了由有關企業代表和專家組成的社會保障監督委員會，但是在實際監督過程中，由于各種原因，他們往往很難發揮獨立的監督作用。由于個人賬戶普遍未做實，社保基金的最終受益人對個人賬戶的余額及投資情況基本上毫不知情，更談不上履行自己神圣的監督權力了。受益人知情權和監督權的缺失，從某種程度上說比政府監督不足還要嚴重得多。

3 管理機制不健全，缺乏專業的運營機構

在很多發達國家，依法逐月收繳養老金并承擔保管責任、負責資金清算業務的是信托公司：負責設立投資計劃、做出投資決定，并按照市場通行做法和基金增值目標提取管理費用的是資產管理公司。而我國缺乏專業的運營機構，各省市的社會保障監督管理部門設在省勞動和社會保障廳等國家機關下，而各個省的勞動和社會保障部門又負責地方社保基金的管理，即地方政府社保部門既當監管者，又同時成為委托人、投資人和資產管理者。角色模糊不清，政企不分，容易使社保基金缺乏獨立和足夠的行政監管。

二、加強我國社保基金管理的對策

(一)加強立法，強化社保基金管理的法律依據

完善和健全法律制度，提高對社保基金管理的立法層次，加強社會保障法律體系的建設。從法律的根本上規范和建立對社保基金的監督和管理。盡快出臺比較系統和權威的關于社會保障的基本大法，如《社保基金監督管理條例》或《中國社會保障法》等與社保基金監管相關的法律法規，規范基金征繳、管理、支付、運營等行為，明確法律責任，統一法律規范。構建一套權責分明的法律體系，對各級保障部門、管理機構進行明確的職責分工，保證社保基金管理和監督的效果。

(二)建立社會監督體系，保障基金管理安全

良好的法律還需要完善的監管體系來保證。完善的監督體系至少應當包括：人大對社保基金預決算的審批。財政、審計、監察部門的事前、事中和事后的監督，以及新聞監督和社會監督。首先地方社會保障管理部門只負責社會保障基金的收繳和發放，相關的監督職能予以剝離，單獨設置機構進行全面具體的監督工作。對于監督機構的管理方面。采取中央垂直管理模式，各地分設辦事機構。一方面可以防止地方政府在“人、財、物”上轄制基金監督部門，使監督工作能夠避免地方政府的干擾，另一方面也有利于資源配置。減少重復浪費。

社保基金監督機構的垂直管理可以減少地方政府對監督工作的干擾，但是也存在監督缺失的可能性，所以社會監督就成為全方位監督體系的重要一環。目前，社會保障基金的信息披露機制尚未健全，也使得社會監督受到制約，社保基金的最終受益人無法及時履行自己的監督權力。是否可參考國內外基金業信息披露的規定，增加諸如基金預算執行情況表、社會保障基金財務變動表等財務信息。并且在此基礎上相應建立信息披露制度。每月或每季度以委托契約、基金定期報告的形式，按照證券投資的類別分類公布社保基金的投資收益率。使公眾可以借助網絡或者其他大眾媒體獲取相關的信息，了解社保基金的投資成本、收益、積累、運營和其他重大事項。

(三)多渠道籌集資金，減緩空賬現象

事實上，如何解決目前我國社保基金中存在的空賬現象，許多專家學者都已提出了很多可行的辦法。綜合起來可分為主動償還和被動償還兩類。主動償還包括逐步提高政府財政對養老保險的補助支出。中央或地方政府通過發行債券來籌資，并借鑒智利政府的方法，采取給原體制下的職工發放類似“認可債券”來償還：通過發售社會福利彩票來償還。國有資產變現或證券化來償還：征收特種稅來償還等。被動償還包括通過全國社會保障資金的資金運作受益來償還：其他的開源節流方法。如可以通過逐步推遲退休年齡、擴大制度的覆蓋面、降低養老金待遇的替代率、規范養老金調整機制等償還。這些償還方式具有某種“隱性”的效果，即通過對在職人員和退休人員一定程度的隱性的待遇降低來逐漸償還。

(四)設立專營機構，確保基金保值增值

可以說，由國家對社保基金的補貼到社保基金進入資本市場，正是我國社保基金從外部調節轉為自身調節的趨勢所在。那么，有沒有更安全有效的方式來實現社保基金的保值增值呢?在此，我們認為可以設立專業運營機構——社保基金專業銀行，讓社保基金進入金融市場。通過其自身的經營服務，以取得的的經營收入作為充實個人賬戶、償還隱性債務的來源。