論主體功能區在區域規劃與生產力布局中的地位和作用

[摘要] 從我國區域規劃和生產力布局的歷史回顧中，簡要分析過去的經驗教訓，論證主體功能區規劃在我國區域規劃和生產力布局中的地位和作用，以及所產生的深遠影響。

[關鍵詞] 主體功能區 區域規劃 生產力布局 地位和作用

在我國規劃決策體系中，區域規劃作為一定地域范圍內區域經濟發展的戰略策劃和產業發展與布局的方案設計及其實施對策的綜合 ，一直是各級政府區域發展戰略的重要組成部分。生產力布局作為區域規劃的中心環節和核心任務，直接影響了我國不同區域的產業結構、發展速度。我國在不同時期的區域規劃和生產力布局，對提高國家綜合國力，改善人民生活發揮了重要的作用。但同發達國家相比，我國的區域規劃和生產力布局在國土開發和區域發展的有序性方面，仍存在不少差距。

一般認為，造成我國國土開發相對無序的重要原因是長期忽視空間布局方面的規劃。在面對我國未來國土開發利用的基本格局、人口-產業-城鎮長遠的分布走勢、重要發展軸帶和功能性通道的空間組織方案以及資源安全和生態屏障的地域配置等一系列問題至今還沒解決的情況下，國家“十一五”規劃綱要明確指出，我國要推進形成主體功能區，根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。這是貫徹落實科學發展觀、實施“五個統籌”的重大舉措，是構建和諧的人地關系地域系統的布局總圖。

按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區進行區域規劃，有助于我國逐步形成主體功能清晰、發展導向明確、開發秩序規范，經濟發展和人口、資源、環境相協調的新的區域規劃格局，并且對我國的生產力布局產生深遠影響，對加快轉變經濟發展方式、加大經濟結構調整力度、促進經濟社會和人口資源環境相協調、逐步實現各地區基本公共服務均等化、最終實現共同富裕，具有重要意義。

一、我國區域規劃與生產力布局情況回顧及教訓

我國區域規劃和生產力布局大體經過了以下幾個歷程：

一是從建國初到“五五”的30年。這一時期，我國區域規劃基本出發點是：加速重工業發展，建立戰略防御型經濟布局。區域規劃的主要形式是采取聯合選廠，成組布局等方式。依靠國家指令性計劃和重大項目的區域布局政策加以實施 。生產力布局模式主要是增長極模式，依次經歷了內地傾斜布局、六大經濟協作區均衡布局和三線傾斜布局三個階段。

“一五”期間的生產力布局向內地傾斜，實施的156個重點建設項目，有102個在內地，694個限額以上重點工程，有472個在內地，1953年至1957年，內地國民收入的增長額占全國增長額的67.8%。“二五”期間，設立東北、華北、華東、中南、西南、西北六大經濟協作區，強調各經濟協作區平衡布局，強調大經濟區內部的農、輕、重產業協調發展。

“三五”期間和“四五”前期，國家進行了大規模的“三線建設”，生產力布局作了大規模跳躍式的西移，國家的投資重點是處于內地的“大三線”地區，“三五”時期和“四五”時期，三線地區投資分別占到全國基建總投資的52.7%和41.4%。

“四五”期間后期到“五五”期間，隨著中國對外關系的進一步改善，國防原則不再作為生產力布局的主要原則，國家進行了生產力布局的適度調整，在保證三線地區建成的生產能力能夠充分發揮作用的前提下，將絕大部分成套引進項目集中布局在遼寧中部、京津塘、長三角和長江中下游沿岸地區和膠東地區 。

二是“六五”至“七五”期間的10年。這一期間，在改革開放背景下，我國傳統的區域規劃和區域政策開始發生根本性的變化。改革開放初期，我國區域規劃和區域政策以非均衡發展戰略為標志，實施沿海發展戰略，設立了經濟特區、沿海開放城市和沿海經濟開放區，生產力布局糾正了過去向西傾斜的政策，將47.7%的重點項目布局在沿海地區，將46.5%的重點建設項目布局在中西部，沿海地區充分利用現有經濟基礎，帶動內地進一步發展；“七五”計劃提出(東、中、西)三大地帶劃分的思想，確處理東部沿海、中部、西部三個經濟地帶的關系，生產力布局打破了建國以來片面強調均衡布局模式，強調區域經濟由不平衡到均衡發展的客觀規律，強調集中資金與資源進行重點發展。

三是“八五”至“九五”期間。這一時期，我國區域規劃和區域經濟政策的制定轉移到：為建立社會主義市場經濟體制總目標服務，強調區域規劃和區域政策必須以市場配置資源為基礎，重視地區經濟的協調發展。“八五”期間，提出“統籌規劃、合理分工、優勢互補、協調發展、利益兼顧、共同富裕”的原則，逐步實現生產力的合理布局。在生產力布局明顯向東部沿海傾斜的情況下，國家又將對外開放擴大到沿邊、沿江和內陸地區，將生產力布局由增長極模式向點軸布局模式轉變。

“九五”期間，國家有關部門按照市場經濟規律、地區經濟內在的聯系以及地域特點，打破行政區劃界限，在已有經濟布局的基礎上，編制了長江三角洲和長江沿江地區、西南和華南部分省區、西北地區、環渤海地區、東北地區、中部五省及京九鐵路沿線地區，以及東南沿海地區等七大區域發展規劃。國家再次以點軸模式為生產力布局的主要模式，在加快沿海地區發展的前提下，援助中西部地區的發展。

四是“十五”時期。“十五”期間，我國的區域規劃和區域政策主要是加強區域的協調發展，積極推進西部大開發，有效地發揮中部地區綜合優勢，支持中西部地區加快改革發展，振興東北地區等老工業基地，鼓勵東部有條件地區率先實現現代化。生產力布局改變了過去平衡布局和傾斜布局的格局。

建國50年以來不斷調整的區域規劃和生產力布局，在我國的經濟建設中發揮了重大的作用，取得了豐碩的成果。但從上述歷史沿革中，不難看出，長期以來我國的區域規劃的總體部署和實施方案不斷進行調整，缺乏穩定性和全國層面地整體考慮，這種區域規劃指導下的生產力布局，重產品、行業和部門發展布局，輕空間布局，致使國土開發和建設布局無序乃至失控，經濟社會發展與資源、生態、環境間的矛盾日益突出。客觀分析，這些問題的出現，既有我國認識水平方面的原因，也受到當時國際大環境的影響。“十一五”規劃提出主體功能區劃，正是解決過去區域規劃和生產力布局不合理所造成的諸多問題的有效途徑。

二、主體功能區在區域規劃與生產力布局中的地位和作用

國家通過主體功能區規劃，就可以確定我國哪些區域適宜優化開發和重點開發，哪些區域應當限制開發和禁止開發。確定各區域的主體功能定位，并按照功能定位調整和完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的區域發展格局。這一思路將會對我國區域規劃和生產力布局進行新一輪的調整，區劃和布局將更加注重針對性，注重資源和要素的優化配置，是促進我國區域協調發展的新突破。

1.主體功能區規劃是對區域規劃理念和方法的一次創新，具有前沿性的地位

主體功能區規劃在區劃理念的主導思想上強調人文意識。主體功能區劃中將我國國土面積的一部分劃為優化開發區，就是考慮到這部分地區的國土開發密度較高，資源環境的承載能力已經開始減弱，如果繼續依靠過去大量占用土地，消耗資源和大量排放污染來實現經濟的較快增長，將嚴重影響人類的生活質量并帶來許多生態問題，不能實現區域的可持續發展。因此主體功能區劃中，優化開發區的主要任務是提高這部分區域的增長質量和效益，提升經濟發展的層次和綜合競爭力，優化和改善空間結構，創造良好的人居環境，防止經濟過度集聚，將人的可持續發展放在首先考慮的位置。

主體功能區規劃將全國層面的生態環境保護理念引入區域規劃中。將我國國土面積的一大部分劃為限制開發區和禁止開發區，就是考慮到我國的各類退耕還林區、天然林保護區、重要水源保護地區和自然保護區，都是關系到全國范圍內生態安全的區域，將這些區域列為限制開發區和禁止開發區，將有效保障國家生態安全，緩解人與自然緊張的狀況。

主體功能區規劃在編制方法上運用大量新技術手段，豐富了區域規劃的編制手段。目前全國范圍內的主體功能區劃，搜集、儲存和分析了我國大量的社會、經濟、地理、自然等方面的基礎數據，并運用了GIS，GPS 等新技術和以計算機作為主要工具的數學建模技術，通過定量分析，科學確定主體功能區劃分的界限和范圍，改變了以往區域規劃定性研究為主的規劃方法，使得主體功能區劃分更加接近區域實際情況 。

主體功能區規劃劃分四類主體功能區，明確四類區域在區域發展和布局中承擔不同的分工和定位，配套實施差別化的區域政策和績效考核標準，將逐步打破行政區劃分割，改善政府空間管理的方式和機制，是市場經濟條件下政府職能轉變在區域管理方面的探索和體現，在區域開發體制和機制中，具有前沿性的地位。

2.主體功能區劃成為不同區域生產力布局模式選擇基本依據，具有基礎性地位

主體功能區劃將國土空間劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，這將對目前我國的生產力布局模式產生重大影響。主體功能區劃結束后，劃定為優化開發區的區域，區域經濟的成熟度、生產要素的通達狀況，產業的發育程度都位于全國的前列，因此在考慮生產力布局模式的時候，應充分考慮這些因素，將布局由原來的初級增長極模式轉變為點軸或是網絡布局模式，以實現經濟增長方式的轉變，提高經濟增長的質量和效益；劃定為重點開發區的區域，上述指標可能處于全國的中上水平，因此在選擇生產力布局模式時，可考慮布局模式的點軸模式并適時向高級模式轉變，以實現經濟的快速增長和人口的大量集聚；對于劃定為限制開發的區域，因為其區域生態環境脆弱、不具備大規模開發的條件，只適宜發展該區域自然資源環境可承載的特色產業，以此其生產力布局模式以初級模式為宜，實行點狀開發，在限制開發區域內部一些重點區域進行增長極式的布局，以實現保護和開發的雙重任務。

這種基于國土空間的資源稟賦、環境容量、現有開發強度、未來發展潛力等因素對于國土空間開發的分工定位和布局，是宏觀層面制定國民經濟和社會發展戰略和規劃的基礎，也是微觀層面進行項目布局、城鎮建設和人口分布的基礎，可以說主體功能區規劃在區域規劃中具有基礎性地位。

3.主體功能區規劃將不斷優化區域生產力布局，具有戰略性的地位

通過主體功能區規劃，突破行政區劃的束縛，循序推進產業間的區際轉移，將不斷優化我國的生產力布局。主體功能區要求產業的轉移從資源環境承載條件差的區域向資源環境承載條件好的區域轉移，從不適于發展經濟的區域向承擔經濟發展重任的區域轉移。優化開發區內的資源環境負荷重的產業將向重點開發區轉移；限制開發區內的資源環境負荷重的產業將向重點開發區和優化開發區轉移；禁止開發區內的與區域功能定位不符的產業向重點開發區和優化開發區轉移，通過產業轉移，實現一定區域的資源條件和經濟人口規模相適應，區域內的經濟和人口活動不超過該區域的環境容量，在不改變或者盡可能少的改變自然生態系統的情況下，使人口分布、經濟分布與自然相適應，以達到經濟、人口與資源環境的動態空間均衡，從而實現生產力的合理布局。

主體功能區規劃關注國土空間的長遠發展布局，區域的主體功能定位在長時期內將保持穩定，一經確定就會長期發揮作用。在此基礎上，主體功能區規劃通過明確的有效期限，確定分階段的目標、任務和工作重點，并且在主體功能區規劃完成后，具體制定四類主體功能區分類的發展規劃。這一規劃的制定過程將伴隨我國全面建設小康社會的整個進程，對于保障我國現代化建設和和諧社會建設具有重要的戰略意義，在區域規劃中具有戰略性的地位。

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