高校在行使處分權中與維護學生權利所存在的問題與對策

摘要： 我國高校在行使學生處分權中存在著諸多問題，致使高校學生管理權過度膨脹，學生的合法權利得不到保障。造成這些問題的主要原因是：相關法律規范的滯后和缺失、高校的校規與法律法規相抵觸、實施處分的行政行為在法律程序上有待完善、學生的權利救濟措施不到位等。高校在處分行為中需要對學生的自身權利及處分過程中的程序性權利進行維護，其具有重大的現實意義和教育意義。高校需要通過保證處分程序正當、暢通學生救濟渠道、完善高校內部的聽證制度和申訴制度、加強管理隊伍建設、貫徹依法治教的理念等措施加強處分中的學生權利維護工作。

關鍵詞： 高校 學生處分權 問題 原因 維護

學生處分是指學校根據有關規定對違反校紀校規的學生所采取的一種處罰性措施。根據我國《教育法》、《高等教育法》等法律法規的規定，高等學校依法享有對學生的管理權，可以依據國家法律法規對違紀學生做出處分。當學生違反了以上有關規定，學校可視情節的輕重給予相應的處分。新的《普通高等學校學生管理規定》第五十三條規定學生紀律處分的種類分為：警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍五種。就學校而言，處分不是目的，而是管理的一種手段，是維護學校正常的教學秩序，保證學生向健康、正確的方向發展，實現育人目標的必要措施之一。目前，依法治校正逐漸成為治校方略，但是我國教育行政法學的發展相對滯后，學生對處分決定尋求救濟的法律規范嚴重缺失，致使高校學生管理權過度膨脹，學生的合法權利得不到保障。學生自身對自己的合法權利不甚了解，維權意識不足，導致自身合法權利在高校不當處分行為中受到侵害。為了全面推進依法治教、依法治校，必須使高校學生處分制度納入法治化和規范化的軌道，將維護學生權利作為學校工作重點之一。

一、高校行使學生處分權中存在的問題

高校學生處分權是高校根據法定事由和法定程序針對在校學生違紀行為施予的否定性的制裁和懲戒，是一種必要的行政管理手段，同時國家賦予高校的管理自主權越來越大，高校具有較大的自由裁量性。基于學校與學生之間是一種管理與服從的不對等的特殊法律關系，處分權作為學校對學生進行管理和教育的權力，是一種公權力，來源于政府與學校之間的行政權力的再分配，必須根據公認的合法性和合理性原則來行使，性質上與民事權利的私權性有根本不同。一個公共權力機關不能做想做的任何事情，它只能合理地、最大善意地行事，只能為了公共利益的合法目的行事。這一公共屬性，關系到高校怎樣來行使這一權力，這一權力應受到什么樣的監督與控制，以及發生糾紛和爭議后的解決途徑。如果高校超越法律來行使權力，或者違背法律的規定，或者在行使權力的過程中侵害了他人的權利和自由，那么它的自由裁量性就要大打折扣，應受到政府干預或導致司法審查的介入，這樣行政自由裁量和依法行政之間才能達到平衡。明確了高校的處分行為是一種具體行政行為后，該行為就像行政處罰行為一樣可以適用行政法上的原則和制度，但我國目前關于高校處分學生的制度規范存在諸多問題，學生的合法權利得不到保障和救濟。［１］我國的教育立法在學生處分制度方面的有限性或者不完備，導致學校一定程度的無法可依，無章可循，加上學校的法治觀念和依法管理意識還比較薄弱，易造成學校濫用權力的可能性增大，出現學校侵權和違法行為，使學生在此種法律關系中常常處于被動地位。

高等學校對學生的處分處理環節是諸項管理制度中較薄弱的一個環節，在有關學生處分處理過程中存在許多的問題，主要表現為：(1)無“法”可依。我國的法律和相關教育法規對學生處分的規定有限，而且有些內容模糊、陳舊，出現新情況就靠教育行政主管部門的通知和意見來彌補。(2)有“法”不依或執“法”不嚴。規范性文件必須得以嚴格遵守，否則就失去其存在的價值。如果對某一校規的適用不具有普遍性，對同一種違紀行為采用不同的處理方法，勢必造成不公平，引起學生的不滿。(3)公開性和透明度不夠。主要表現為制度規定、處理過程和處理結果缺乏公開性。“法布于眾”是法治的基本原則之一，如果學生根本不知道校方有這么一個規定存在，校方就據此做出決定，顯然是不合常理的。(4)缺乏嚴格的程序性。很多學校在處分學生時不遵守程序，這往往留下草率的印象，即使校方做出的決定是慎重的。［２］

二、上述問題存在的原因分析

1.相關法律規范的滯后和缺失。

我國高等教育立法從整體上看，內容相對陳舊，立法觀念落后。《學位條例》、《高等學校學生行為準則》等規范于上世紀90年代初實施，是公權力為本位的背景下立法的產物，偏重于管理，忽視公民個人合法權利的保障，不能適應時代發展的要求。其次，教育法律法規宣言性和原則性條款較多，操作性差，程序性規范少，可訴性弱。法律法規沒有明確規定，這種缺失導致學生權利得不到法律救濟，其實體權利難以保障。此外，高校管理學生的規范沒有形成完整統一的有機體系，高校處分的法律文件很多屬于規章，是立法法規定的最低級別的法的淵源，某些教育規章存在與上位法沖突的問題，導致實踐中行為主體沒有統一明確的實體規范而引起法律適用上的混亂。

2.高校的校規與法律法規相抵觸。

高校行使處分權所自行制定的一些自治規則，是內部管理規定，不屬于法的范疇，可視為法律規范的具體實施細則。不同高校各自情況不一樣，各高校為其聲譽、生存及發展著想，高校管理者從嚴格要求、嚴肅學風的角度出發，制定比法律規范更嚴格的校紀校規，且這些制度明顯偏重于管理和約束，學生的權利體現太少，形成了對法律法規的越位，導致了實體的不公正。低位階的規范性文件不得與高位階的法律、法規相抵觸，這是立法理論中的一項基本原則。學校無權對學生做出比相關法律、法規、規章、規定更重的處分規定。學校提高對學生的要求，是對學生的一種不利規定，一經制定就造成了事實上的不平等，造成對學生合法權利的侵害，違背法治社會的原則和精神。

3.實施處分的行政行為在法律程序上有待完善。

就大多數高校而言，對學生操行方面的違紀由學生處提出處理意見，考試方面的違紀或作弊由教務處提出處分意見，并由主管領導批準，即形成處分決定，中間既沒有告訴學生處分的理由與依據，也沒有允許學生就事實進行陳述和申辯的程序，甚至連處分決定的送達都沒有。誠然，一個處分決定的出臺往往經過了層層審批，然而這只是一種行政審批性質的手續或一種權力的等級表達，并非真正法律意義上的程序。真正意義上的程序意味著當事人的知情權、辯護權、申辯權和事后的救濟權的落實。通過正當程序可控制管理過程，使權力運行符合法治的規范。

4.學生的權利救濟措施不到位。

作為與高校學生處分權相對應的權利救濟制度不完善，只有《教育法》第42條對此作了原則性規定：“受教育者享有下列權利：對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴。”這一規定將學生處分的救濟方式限定在申訴范圍內，也就是將學生處分制定性為高校內部管理制度，排除了權利救濟的司法手段，此規定顯然違背了法治原則。該條款“對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權利，提出申訴或者依法提起訴訟”的規定，進一步昭示了除學生的財產權和人身權關系外，高校與學生之間的其他關系不能提起行政訴訟。事前的救濟不到位，事后的救濟也沒有保障，這其實已構成對學生權利的侵害。

三、高校在處分中需要對學生哪些權利給予維護

高校在處分行為中需要維護的學生權利，包括處分對象的自身權利及處分過程中的程序性權利。

對處分對象的自身權利的保護是對學校權力的一個重要限制，學生權利一般指公法權利和私權。學校應注意保護的公法權利主要包括憲法權利(即公民的基本權利)和受教育權。憲法權利包括平等權、政治權利(包括選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結社、游行示威自由)、宗教信仰自由、人身自由和人格尊嚴、社會經濟文化方面的權利幾類。基本權利是公民在社會生活中最主要、最基本，又不可缺少的權利。私權即民法權利，包括財產權和人身權兩種。財產權是指對財產占有使用收益處分的權利，人身權是人格權和身份權的總和。人格權是指主體依法所固有的、以人格利益為客體的權利(如生命權、健康權、肖像權、隱私權、名譽權等)。以上任何一種權利除法律特殊規定外都是不容侵犯的。學校的規范制度未經法律允許不得強制性地排除學生的上述權利，對學生的處分也必須在法定限度內以尊重學生權利為前提進行。

從處分程序上講，學生的程序性權利主要有:一是知情權。高校應當將處分決定送達學生，學生有權了解或被告知自己所受處分有關的所有情況，包括處分的理由、事實依據和法律依據。二是陳述申辯權。高校對學生進行處分時，應該給學生一個就重要事實表達意見和辯護的機會。學校應當認真聽取當事學生的陳述和申辯，并充分考慮其合理的要求和意見。這樣做能盡量避免錯誤的發生，也能增加處分決定的可接受性，確保公正性。三是救濟權。“無救濟即無處罰”，高校在對學生做出處分的同時，應當為學生提供充分有效的救濟途徑，允許學生向相關部門提出申訴和訴訟。［３］

四、高校如何在處分行為中維護學生權利

在法治觀念漸入人心的當今社會，高校行使對學生的處分權時，只有通過保證處分程序正當、暢通學生救濟渠道、完善高校內部的聽證制度和申訴制度、加強管理隊伍建設、貫徹依法治教的理念等措施，才能保證該項權力的正確行使，切實維護受教育者的合法權利。

1.保證處分程序正當，暢通學生救濟渠道。

高校在處分學生過程中應遵循“正當程序”原則。《普通高等學校學生管理規定》對實施處分權的程序進行了全面的規定，規定了聽取陳述和申辯程序，并規定了處理決定程序以實現“程序正當、證據充分、依據明確、定性準確、處分適當”。高校實施處分的程序是：(1)學校在對學生做出處分決定之前，應當聽取學生或者代理人的陳述和申辯。《普通高等學校學生管理規定》并沒有對聽證進行具體規定，但聽證確實是一個很值得借鑒的程序，不少高校在實踐中都采用了這一程序。(2)依據高等教育法第四十一條的規定，高校的校長主持校長辦公會議或者校務會議，處理、決定對學生的紀律處分問題。學校對學生作出開除學籍處分的決定，應當由校長會議研究決定。(3)學校對學生作出處分決定，應當出具處分決定書，送交本人。學校對學生出具的處分決定書應當包括處分和處分事實、理由及依據，并告知學生可以提出申訴及申訴的期限。對學生開除學籍的處分決定書報學校所在地省級教育行政部門備案。(4)對學生的處分材料，學校應當真實完整地歸入學校文書檔案和本人檔案。被開除學籍的學生，由學校發給學習證明。學生按學校規定期限離校，檔案、戶口退回其家庭戶籍所在地。［４］

校處分權行使的任何不當都會損害學生的權利，若學生就自己權利被侵害而無法獲得救濟，則學生的權利不過是虛有其名罷了。暢通學生救濟的渠道，是保障學生權利充分實現的重要手段。新《普通高等學校學生管理規定》對于受處分的學生規定了兩條救濟途徑：（1）校內救濟。做這一規定的目的，一方面是為了保護學生的合法權利，另一方面是為了監督學校在處分或處理學生過程中依法辦事。實踐證明，學生申訴制度的建立，保障了學生的民主權利和合法權利，加強了學校和學生之間的溝通，推進了學校依法民主管理的進程。（2）行政救濟。學生如果對學校的復查決定有異議，可向學校所在地省級教育行政部門提出申訴。

2.完善高校聽證制度，保障學生申訴權利。

高校在處分違紀學生的時候，多是憑自己單方面掌握的事實和理由，依據學校的規章制度就直接作出決定，而沒有聽取當事學生的申辯意見。這樣的處分程序沒有學生的參與，本身體現不了學生的意愿，無論從程序上和結果上都很難保證公正和合理。為使高校管理趨于民主化、公正化，應將聽證制度規定為處分行為的正當程序，聽證的含義即聽取雙方意見。借鑒《行政處罰法》中的聽證制度，學生應在學校告知后提出聽證申請，學校審查決定聽證后，應當事先通知當事人舉行聽證的時間、地點和有關事項；主持人宣布聽證會開始及說明其他有關事項，調查人員提出證據及當事人具體的違紀事實、進行處分的建議，當事人就針對指控事實有關問題進行申辯和質證，主辦調查人員與學生進行辯論，主持人宣布結束之前，當事學生有做出最后陳述的權利；同時對聽證會中出示的證據材料、學生的陳述、主辦調查情況及辯論等全部過程制作筆錄，筆錄交當事人審核無誤后簽字。聽證制度在學生處分過程中的重用作用，有利于保護學生的合法權利，保證了處分程序和處分決定的合理性。新的《普通高等學校學生管理規定》依據《教育法》通過專章明確了大學生的權利和義務，突出了大學生對所受處分的陳述權、申辯權和救濟權。因此，在學生處分過程中進行聽證，能夠聽取當事學生的陳述和申辯，可以更加有效、更大范圍地利用這種手段來達到教育的目的。聽證過程是一個思想碰撞、內心交流的過程，在這個過程中，學生能充分陳述自己對處分決定的意見和看法。對于學生提出的意見，合理的，可以吸收到最終的處分決定當中，不合理的，管理者也能根據法律及規章制度予以解釋。因此，聽證過程能使學生從思想上認識到自己的錯誤并自覺地加以改正。相反，單方面的、生硬的一紙處分決定只能壓制學生的行為，并不能從思想上教育和疏導學生。聽證過程也同時使旁聽的學生受到了生動的教育，通過學校和學生雙方的辯論，對違紀行為、規章制度有了深刻的認識和了解，這種身臨其境的教育過程所產生的效果是單純地閱讀規章制度所不能比擬的。［５］

根據我國《普通高等學校學生管理規定》第61、62條規定，各高校已基本上成立了申訴委員會，建立了申訴制度。學生對處分決定有異議的，在接到學校處分決定書之日起5個工作日內，可以向學校學生申訴處理委員會提出書面申訴，學生申訴處理委員會對學生提出的申訴進行復查，并在接到書面申訴之日起15個工作日內，作出復查結論并告知申訴人。申訴作為一種權利救濟方式，有訴訟上的申訴和非訴訟上的申訴。在此所講的申訴主要是針對高校學生處分的救濟而言，是一種非訴訟上的申訴。從操作層面來看，將申訴作為高校學生處分的救濟方式，既有利于有效地化解糾紛，又有利于學校的管理，因為申訴方式主要是在教育系統內部解決問題，便于調解糾紛和維護學校的穩定；既能體現“以人為本”的教育理念，又能體現“依法治校”的管理理念，因為申訴方式尊重學生的主體意識又依法維護學生的權利。與訴訟方式相比較，在某種程度上可以說申訴是一種更合理、更有效的高校學生權利救濟方式。［６］

3.加強管理隊伍建設，貫徹依法治教理念。

目前在依法治國、依法治校的大環境下，不斷加強高校管理工作人員的法制教育，特別是教育法制教育，提高高校管理教師法律素質，也是大勢所趨。管理教師法律素質培養包括兩個方面：一是需要教師自覺主動地學習法律知識。二是政府有關部門、學校要加強組織培訓工作。而培訓內容既包括國家法律體系構成的基本知識和作為公民的權利和義務知識，還包括教師職業法規知識和有關教育方面的法律法規。今后教師培訓工作中法律觀念、法律知識、依法管理能力應成為教師培訓的一項重要而長期的工作內容。另外培訓要結合實際，要把實際管理當中有關常見的、易犯的錯誤行為和做法融入培訓內容當中，這樣既有針對性，又能增加培訓的生動性和有效性，增強教師的權利意識及對學生維權行為的指導性。

參考文獻：

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［4］曾偉，周克軍.高等學校對學生施行紀律處分的法律分析［J］.理論界，2006，(11).

［5］蔡虎昌.高校建立學生處分聽證制度的作用及意義［J］.遼寧教育研究，2006，(12).

［6］田賢國.高校學生處分救濟方式存在的問題分析［J］.華中師范大學研究生學報，2006，(2).