淺淡環保執法存在的問題及相應對策建議

[摘要] 當前，環保執法過程中普遍存在著一些問題，如機構不健全，執法被動，執法人員素質較低，環保法律法規不夠完善，缺乏可操作性，環保重罰款輕防范，違法行為難以徹底解決等。環境執法的混亂，缺乏必要的強制執行權，違法成本低，執法落實不到位等弊端，已經制約了環保管理的效力與作用，也將直接影響到社會經濟的可持續發展。現階段應通過健全我國的環保機制，提高立法的質量，理順各部門立法之間的關系，合理配置各職能部門之間的權力，完善環境執法體制，革新人事干部考核制度，提高執法者的水平和群眾的環保執法的意識等對策加以改進，并不斷強化環保管理職能，從而促進社會經濟與生態文明協調發展。

[關鍵詞] 環保執法 存在問題 健全機制

當前，科學發展觀、綠色GDP已成為時代發展的主流，但是隨著我國經濟的飛速發展，工業化與城鎮化進程的日益加快，部分地區污染形勢十分嚴峻，環保執法環境不容樂觀，執法過程中又遇到了來自各方面的障礙和阻力，執法地位低，起不到制止不法排污企業違法排污的作用，面臨著巨大的壓力。因此，堅持環境保護的基本國策地位，有效地發揮環保管理職能，營造生態文明與社會經濟和諧發展氛圍，對于我國經濟和環境的持續健康發展，將具有重要的現實意義。

1 環保執法過程中主要存在的問題

1.1 執法機構不健全，各方面干預造成執法的被動

當前，由于沒有國家機構設置法的規定，我國在環保的機構設置上極不健全。一是地方行政干預。由于環境保護主管部門隸屬當地政府，其人事、經費、物資均由地方政府負責，因而不可避免地受到地方政府的干預，造成地方政府側重于經濟指標，經濟的快速發展成為一些地方領導干部競相追逐的首要目標。這些領導干部由于法制觀念較差、環境意識淡薄，在工作中往往只憑個人意愿辦事，為了增加本地財政收入，樹立自己的“政績”，片面強調經濟發展，而忽視環境保護，甚至在環境保護項目可能涉及到地方經濟利益時，利用職權干預環保執法。例如，我縣的××林業有限公司，2002年被國家環保總局掛牌為“全國十大環境污染企業”之一，周邊群眾深受三苯、粉塵和噪聲污染意見很大，2003年被縣政府關停，但該企業為縣納稅大戶，受到“關照”繼續違法生產，在縣委領導“以扶持服務發展企業經濟為中心”的大環境下，在污染物不能穩定達標情況下，縣政府于2007年6月同意其恢復生產。總之，以言代法，以權壓法的現象更是時有出現，行政干預已成為阻礙環保執法的一大障礙。二是業主的干擾。近幾年來，雖然企業主的環保意識有所提高，但仍有相當一部分環保意識淡薄，只追求眼前最大利益而不管污染不污染。例如去年在關停一批污染嚴重的小項目時，業主竟鼓動少數群眾集體上訪，要求給予保留，環保工作得不到群眾的理解和支持，增加了環保執法的難度。因此，在對與經濟活動密切相關的環保工作進行監督管理過程中，既面臨處理經濟與環境利益相沖突的難題，又面臨著協調企業和領導者關系的問題，致使一些污染嚴重的不該上的項目上了，該關停的沒有得到關停，該處罰的難以處罰，造成環保工作的被動。

1.2 執法人員素質較低

目前，環保執法人員素質參差不齊，執法水平偏低。在招人問題上，由于各種客觀原因，使許多不懂業務、文化程度不高的人進入了環境執法隊伍。這些人員由于不熟悉環境法律規定且缺乏必要的行政執法素養和能力，在執法過程中，對某些具體案件，或隨心所欲，或憑個人利害去處理，或相互推諉，執法不當或怠于執法的現象時有發生。具體表現在一是在執法中程序適用不當，如以行政機關的決定、命令、通知等規范性文件代替行政處罰決定；“三分離制度”沒有落實，即違法案件的調查取證人、審查人和處罰人沒有分開；環保行政主管部門越權等等。由此引起的行政復議、行政訴訟已屢見不鮮，而政府敗訴也時有發生，當前我縣這一現象比較突出，有時由于素質問題，現場筆錄不會做，做不清，筆錄內容主次不分，案件適用條款不清，處罰不到位。二是以情代法、以權代法等現象嚴重。部分環保執法人員在執法過程為謀一己之私，徇私舞弊，隨意執法，過不了人情關，嚴重破壞了執法人員的整體形象，無形中也影響了環保執法的力度和尊嚴。例如我們在處理一些案件中，污染嚴重處罰最重的10萬元告知書，到最后有的才處罰2萬元。這一問題也成為影響環保執法公正性和權威性的重要因素。

1.3 環保法律法規不夠完善，缺乏可操作性

環保部門長期用“宜粗不宜細”的指導原則立法，部分法律法規過于原則，缺乏具體的可操作性，可選擇性過多，不便于執行；對主管機關或執行機關的具體職責、權限規定不明確，法定裁量權幅度過大，對義務性條款沒有相應的處理措施和法律責任的承擔主體、追究主體。在環境執法中，環境行政執法權力和行政責任制尚未有效結合，環境執法職責、崗位、程序等還沒有法規條例界定。例如：《環境保護法》中第十六條規定“地方人民政府對本地區環境質量負責，采取措施改善環境質量”，但地方政府如不履行這一義務性條款應負什么責任，何人負責法律沒有明確規定。又如《環境保護法》第二十九條規定“限期治理”的對象為造成環境嚴重污染的企業事業單位，但對哪些情形屬于“嚴重污染”卻未明確，環保法中類似這樣的模糊式規定不在少數。再如，根據《環境保護法》第七條規定，“縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理”，這種原則性的規定，難以理清上下級環保部門的管理權限。目前，有的縣、區級環保部門只能對其轄區內的一部分相對人（企業事業單位）進行管理，而另一部分相對人由地市級或者省級甚至中央環保部門直接實施監督管理，這就使得縣級環保部門在總量控制、煙塵控制區、噪聲達標區等工作中無法實現“統一監督管理”，往往造成該管的沒有管到，想去管的又無權管的管理“真空”現象。總之，環保立法的缺陷，使得環保執法的質量打了一定的折扣。例如前幾年我縣東南汽車城內的××管委會也設立環保部，擁有部分審批管理權限，但人員就1個，審批不嚴，管理不到位。再如××印制線路板有限公司，2002年省環保局審批，至今沒驗收，近年來不斷出現污染事故。我局曾做出幾次處罰，均不能徹底解決。

1.4 環境管理重罰款輕防范，違法行為難以徹底解決

從實際工作經驗來看，環保行政主管部門在依據監測結果追究相關責任者的法律責任時，往往都將罰款作為首選，因為這樣不僅可以使違法排污者受到懲戒，還可以增加地方的財政收入。這樣一來，很多企業只要一次性繳足罰款，就可以“一勞永逸”，從而導致不少排污大戶能夠隨心所欲，這是典型的“守法成本高、違法成本低”的一種表現。這種在責任承擔上的重罰款而輕防范的做法，不僅不利于防治環境污染，再加上監測能力的不足，跟不上環境管理發展的需要，且極有可能放縱企業排污，加重環境污染。例如處于我縣境內的××混凝土攪拌站，地處福州水源保護區，未經我局審批，多次下文件關停并處10萬元最高罰款，其公司每運行1天可賺2萬元，在市局督導下，拖延了近1年才被取締。

在一些環境污染案件處理上，同一違法行為屢屢頻發，但難以徹底解決，環保執法人員面臨兩難境地。例如我縣××食品綜合有限公司在擴大生產后沒有對治理設施進行容量，造成污染超標，要求其限期3個月完成治理并處2萬元罰款，限期治理期間加收排污費。經日常督查，限期治理期間仍繼續生產并嚴重超標排放污染物，根據環保法規定無法在限期治理期間再次做出處理。經擴容后仍不能穩定達標排放，屢次檢查屢次處罰，始終難以徹底解決。報縣政府批準后關閉，當事人不履行決定，我局申請人民法院強制執行，法院考慮到當地人的就業和地方財政收入而沒有徹底執行，該企業至今仍在生產。

1.5 環境執法的混亂，缺乏必要的強制執行權

當前，環境行政管理體制實行統一監管和分工負責相結合的原則，即由各級環境保護行政主管部門在各自的轄區范圍內依法對環境保護工作實施統一監管，而各級人民政府的其他職能部門如工業部門、綜合部門等則負責本系統內部的環境與資源保護工作。這樣一來，在環境執法過程中，針對各種利益的沖突，作為不同執法主體的各職能部門的行政權力必然會發生不同程度的碰撞，從而使環境執法難以進行。如，法律已要求建設項目須經環保部門審批后其他有關職能部門才可給予辦理相應的有關手續。但在實踐中，有些職能部門違反這一規定的情況卻屢屢發生，而作為同級部門的環保局卻很難給以必要的約制。再如許多經濟技術開發區，其管委會和開發總公司是一套人馬，兩塊牌子，管委會的環保執法部門與開發總公司的環境保護機構自然也是一套人馬，兩塊牌子。這樣設置雖然在某些時候有利于簡化辦事程序，提高辦事效率，但卻給環境保護帶來嚴重的干擾，造成企業自己審批自己的建設項目，自己監督自己的環境保護工作，建設項目環境保護審批基本流于形式，整個環境保護監督管理變成紙上談兵，導致了環境執法的混亂，直接影響了依法行政。

目前，對大多數的環境違法行為環保部門只能給予警告、罰款等處罰，無停產、拆除、查封等權力。例如由于環保部門無“限期治理權”和“責令停止關閉權”，對于本應早該取締的“（土）小”企業，因無有效措施而屢禁不止，反彈現象時有發生。由于環保部門無強制執行權，對不履行環保法律義務的相對人，只能通過申請法院強制執行來迫使其履行義務，但法院由于種種原因難以執行到位，如在處理城市中違法的油煙擾民問題時，由于缺乏強制措施，即便環保行政機關下達了強制拆除的行政處罰，如果違法者拒不履行，環保部門也只能等上105天才能申請法院強制拆除。在此期間，周圍的老百姓只能忍受煙塵帶來的影響，環保行政執法部門也只能眼睜睜看著違法行為而束手無策。這在客觀上助長了污染者“有恃無恐”的心理，給環保執法帶來一定的難度，無形中降低了環保部門的執法能力。在2001年通過的福州市環境保護條例中第四章第45條、第46條、第47條規定：當事人拒不改正的，環境保護行政主管部門可以暫扣其與產生環境污染相關的物品并登記保存至返還，卻無法對其物品進行收繳拍賣。因而，目前環保執法在很大程度上呈現“軟執法”的狀態，環保部門對出現的某些環境違法行為，難以有效地進行監督管理。

2 完善我國環保執法體系的對策建議

2.1 逐步健全我國的環保機構，革新干部考核制度

具體來說，一是增強環保執法的獨立性，實行垂直管理，最大程度地解決地方政府干預問題，對環保部門現行的人事、經費、物資裝備等管理制度進行改革。環保執法最為困難的是在縣一級環保部門，實行垂直管理，既減輕了地方保護主義的干擾，又理順了上下級環保部門、環保部門內部機構之間職責不清的問題，這樣，環保管理縱向不嚴的問題就能得到較好解決，環保內部各自為政的現象也將大大減少，有利于提高環保執法的效率。二是應當設立環境執法責任制，以環境執法效率和質量的高低作為對環境管理工作人員進行考核與獎勵的標準。

為防止地方某些領導干部片面追求經濟效益，忽視環境保護，有效預防其對環境執法的不當干預，應革新傳統的地方領導干部考核方式，將環境保護綠色DGP作為衡量經濟發展的一個指標來考核地方各級領導的政績，并嚴格考核程序，消除地方保護主義對環境執法的干擾。各級環保部門要嚴把用人關，堅決杜絕違法進人現象。

2.2 提高環境執法人員的素質

一要加強執法人員的學習、培訓，要對廣大具體的執法人員進行培訓，想盡一切辦法提高其素質，確保依法行政。環保執法人員不但要認真學習、熟練掌握相關環保法律法規，而且要熟知有關的民法、民事訴訟法、行政法、行政訴訟法、行政復議法等法律法規，只有這樣才能增強法制觀念，提高判斷是非能力，提高依法辦事效率，才能自覺按法定程序執法。二要建立健全有效監督機制，用法律來規范約束行政執法行為。例如完善環保執法錯案責任追究制度、建立環境監管失職罪制度，大力推行政務公開、公眾參與機制等，確保執法人員在情與法的決擇中，做到公正廉潔，避免“以權代法、以言代法”等現象的發生，從而真正樹立環保執法的權威和威信。

2.3 提高立法的質量，理順各立法之間的關系，完善環境立法

環境立法是環境法制建設的基礎。高質量的立法是環境執法強有力的依據和保障；反之，立法質量不高則會為環境執法增設障礙，影響環境執法的正常進行。所以，要提高我國環境執法的水平，首先應根除環境執法在立法上的障礙。為此，要大力強化有關環境立法理論的研究，提高立法的質量，增強其預見性和生命力，保障其應有的地位和權威；要相應出臺和修改部分環保單行法的實施細則，理順相關各立法之間的關系，明確各職能部門的行政權限；要及早認識現行環境立法中的缺陷與不足，審慎地加以修改，特別是要在今后的立法中進一步增加可操作性條款，制定環境執法監督管理條例，健全環境行政執法責任制，使環境執法有法可依。

環保行政主管部門依據法律確定排污主體的責任方面，應當盡可能地多重視并采取那些更易防范環境污染的懲治措施，例如責任停產整治、限期治理等等，對于那些嚴重違反環保法的規定，造成重大環境事故的單位或個人，應當依法提交司法機關追究其刑事責任，而不能“以罰代刑”，偏袒或放縱相關責任主體。將行政執法權與執法責任有機結合，健全責任追究制度、完善環保系統內部稽查機制。

2.4 提高環境污染違法成本，徹底解決環境違法行為

要對不正常使用污染治理設施、偷排等違法排污企業按照法律規定環保罰款額度的上限進行處罰，同時征收數倍的排污費。對排污單位拒不消除或者逾期不能消除污染的，有可能采取行政代替處置措施，即由環保主管部門指定有關單位消除，由此產生的費用由排污單位承擔。對違法經營固體廢物、危險廢物等環境違法行為還將沒收其全部違法所得。對于資源開采利用率低，要根據企業特點，對這些企業的耗能情況實施監督管理，同時出臺稅收等方面的優惠政策，為走在前列的節約型企業以獎勵。企業要進一步提高認識，真正對接國際水平，依托科技進步，著眼內部挖潛，在生產經營快速發展的過程中，不斷強化環保意識，全面推行清潔生產，大力發展循環經濟，努力創建節約型企業，使企業走上經濟、環境、人全面和諧發展的道路，徹底解決企業環境違法行為。

2.5 改革現行環境執法體制，合理配置各職能部門之間的權力

目前，由于我國在環境執法體制上實行環境保護行政主管部門統一管理和其他各部門分工負責的原則，導致環境執法主體過多，執法權力過于分散，環境執法比較混亂。因此，應改革我國現行的環境執法體制，最大限度地統一環境執法主體，把分散于各職能部門的執法權盡量集中到環境保護行政主管部門；同時，賦予環境保護行政主管部門以必要的監督權，使其有資格對其他部門的環境違法行政行為予以有效的約束。

總之，為了全面執行國家有關環保法律、政策和法規，順利完成環境執法監督管理任務，有必要建立一套先進的、完善的、符合國情的環保執法體系，包括法規制度、執法機構、業務管理、技術裝備和人才保障體系；并做到“權責分明、行為規范、監督有力、高效運作”，嚴格依照國家法律、法規執法，快速處理環境違法案件和各類環境突發事件，滿足環境安全、保護和經濟發展的需要。

參考文獻

[1] 中華人民共和國環境保護法. (第七條、第十六條、第二十九條)

[2] 國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定[J]. 中國環境監測， 2006， (1):1.

[3] 福州市環境保護條例.