綠色保險制度建設的國際經驗及啟示

摘要：綠色保險制度在我國還是一個新型事物，當前我們必須借鑒國際上實施綠色保險制度國家的先進經驗來完善我國的綠色保險制度。本文通過對美國、德國、法國、歐盟等國家綠色保險制度的介紹，總結了各國的經驗，提出了從建立強制性綠色保險為主、任意性責任保險為輔的保險制度、擴大保險責任范圍等共七個方面來健全完善我國綠色保險制度的途徑。

關鍵詞：綠色保險制度；環境責任；分析評價

中圖分類號：F843 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2009)03-0066-05

一、引言

綠色保險是環境責任保險的形象稱呼。它是指以被保險人因污染環境而承擔的損害賠償和治理責任為保險標的的責任保險。綠色保險要求投保人按照保險合同的約定向保險公司繳納保險費，一旦發生污染事故，由保險公司對污染受害人承擔賠償和治理責任。目前，綠色保險已經被發達國家普遍采用，是環境高危企業發生污染事故后維護受害人權益的一種有效理賠制度。

中國是環境事件高發國家。在我國大型重化工業項目中，81％布設在江河水域和人口密集地域等環境敏感地帶，其中45％為重大風險源，導致污染事故頻發，由于環境污染造成的直接經濟損失每年達1200億元。因此實施綠色保險制度迫在眉睫。2008年2月國家環保總局和中國保監會聯合發布了《關于環境污染責任保險的指導意見》，正式確立建立環境污染責任保險制度的路線圖。這是繼“綠色信貸”后推出的第二項環境經濟政策。

環保部門將會同保監會在“十一五”期間，初步建立環境污染責任保險制度，在重點行業和區域開展環境污染責任保險的試點示范工作，初步建立重點行業基于環境風險程度投保企業或設施目錄以及污染損害賠償標準。到2015年，基本完善環境污染責任保險制度，并在全國范圍內推廣，基本健全風險評估、損失評估、責任認定、事故處理、資金賠付等各項機制。綠色保險制度在我國目前來說還是一個新生事物，尚無明確的法律規范。因此借鑒國外的綠色保險制度建設經驗，健全完善我國綠色保險制度就具有極其重要的現實意義。

二、國外綠色保險制度現狀

(一)美國的綠色保險制度

在美國，綠色保險又稱為污染法律責任保險(Poilu-tion Legal Lability Insurance)，它賠償被保險人因其所在地的污染而對第三者造成的人身傷亡和財產損失。美國的綠色保險制度主要分為兩類，即環境損害責任保險和自有場地治理責任保險。前者以約定的限額承擔被保險人因其污染環境造成鄰近土地上的任何第三者的人身損害或財產損失而發生的賠償責任；后者以約定的限額為基礎承擔被保險人因其污染自有或使用的場地而依法支出的治理費用。同時為保障保險人利益，促使被保險人積極保護環境，保險人一般將惡意的污染視為除外責任，并對保單保障范圍做出嚴格規定。另外，環境責任保險保單一般還將被保險人自己所有或者照管的財產因為環境污染而遭受的損失作為除外責任。

1988年美國成立了專業的環境保護保險公司，承保被保險人突發、漸發、意外的污染事故及第三者責任。同時美國是實行強制綠色保險制度的典型國家。從20世紀60年代起，美國就針對有毒物質和廢棄物處理可能引起的損害責任推行強制責任保險。一般企業因為污染而對第三者造成的人身損害和財產損失所承擔的賠償責任以及為清除污染而支出的費用一般相當巨大。因此美國保險公司一般對環境責任保險的賠償限額給予了嚴格限定。

(二)德國的綠色保險制度

德國是歐洲較早開展環境責任保險業務的國家之一。1965年保險人就開始對水面逐漸污染損失進行賠償。從1991年1月1日開始，德國為確保環境侵權受害人的損失能夠得到及時有效的賠償，采取了強制責任保險與財務保證或擔保相結合的制度。德國《環境責任法》第19條特別規定了特定設施的所有人必須采取一定的預先保障義務履行預防措施，包括與保險公司簽訂損害賠償責任保險合同，或由州、聯邦政府、金融機構提供財務保證或擔保。如有違反，主管機關可以全部或部分禁止該設施的運行，設施所有人還可能被處以有期徒刑或罰金。由于法律作出了強制性的規定，所以環境責任保險實質上就成了特定設施的企業法定強制性義務。

德國的環境立法也確立了無過錯環境污染損害的限制賠償原則。德國《環境責任法》規定，在賠償數額上，基于同一環境影響所導致的人或物的損害，最多只能各賠償1.6億馬克。德國的環境責任保險的保險責任范圍雖然比較寬泛，但如果責任事故發生在保險企業地域之外，可預見的經常排放物引起的損失是被排除于責任之外的。

(三)法國的綠色保險制度

法國以任意責任保險為原則，在法律有特別規定的情況下實行強制責任保險。法國環境責任保險采用兩種方法限定承保責任范圍，一種是列舉法，即列舉出屬于保障范圍的風險；另一種是排除法，只保障除了明確列舉出的風險以外的所有民事責任風險。法國在20世紀60年代尚無專業的環境污染損害保險，而是僅在必要時，就企業可能發生的突發性水污染事故或大氣污染事故，以傳統的、一般的責任保險單加以承保。到1977年，由外國保險公司和法國保險公司組成的污染再保險聯盟(GAR-POL)，制定了污染特別保險單。將承保的范圍由偶然性、突發性的污染損害事故擴展到因單獨、反復性或繼續性事故所造成的環境損害。保險人可以借鑒英國1974年提出的環境損害責任保險單，對累積、繼續、協同、潛伏性的環境污染事故予以承保。

法國通過建立技術委員會這樣的專門機構作為承保機構。該技術委員會在接受保險人和被保險人的咨詢和就保險人擬定的保單中關于危險種類和性質、保險費等意見的內容加以審查，對保險人所提出的加強污染防治設施等要求以及被保險人所提出的修改保險合同等要求，均需要作出嚴格的核定。法國采取柔性漸進方式，以自愿保險為主、強制保險為輔。在一般情況下，由企業自主決定是否就環境責任投保，法律規定必須投保的，則應依法投保。

(四)歐盟的綠色保險制度

作為超國家性質的組織，歐盟(EuropeanUnion)自成立后，對歐洲環境保護法律和政策的推動作用是至關重要的。近年來，歐盟對環境責任保險制度給予了極大的關注，并一直致力于在成員國推行強制環境責任保險。歐盟的環境責任保險制度被包含在環境民事責任框架中，以環境民事責任制度的建立為前提。1993年歐洲委員會發表了《關于補救環境損害的綠皮書》，提出和闡述對環境責任一般問題的態度。2000年2月9日歐盟委員會提出的歐盟環境民事責任白皮書是歐盟環境責任方面的又一個重要文件，白皮書對環境風險的可保性進行了討論，但沒有對環境責任保險提出詳細的方案。2004年1月，歐盟環境責任指令對歐盟環境民事責任制度進行了正式立法，成為歐盟正式引入強制環境責任保險制度的一個伏筆。

歐盟法律主要包括歐盟基礎條約、國際條約或協定、條例(Regulations)指令(Direcfives)和決定(Decisions)，絕大多數歐盟環境立法都采取指令的形式。例如，歐盟針對電磁輻射污染，通過頒布“計算機監視器指令”來明確輻射污染責任，在實務中通過保險設計，以風險社會化的形式來保障受害人的人身權益。“污染者付費原則”是歐盟環境政策的基石。根據(歐共體條約)第174(2)條規定：“共同體的環境政策應該建立在防備原則以及采取預防行動、優先在源頭整治環境損害和污染者付費原則的基礎上”。2004年1月通過的歐盟環境責任指令，更是以污染者付費原則為基礎，要求經營者采取綜合性預防和控制措施并對所造成的環境損害負責。

近年來，雖然環境責任保險制度在歐盟的確立遭遇到了強大的阻力，引起了激烈的辯論，但環境責任保險制度仍以星火燎原之勢發展成為歐盟環境政策的焦點，并且在實踐中逐漸形成了制度的雛形。目前，歐盟及其眾多成員國已經開始接受或者正在考慮對新的環境損害責任保險進行立法。

三、國外綠色保險制度的分析評價

設置環境責任保險制度已經成為全球趨勢。未來環境責任保險制度的設置也將是全球化的，制度上的趨同也是很有可能的。但在目前，作為一個新興的制度，環境責任保險制度的立法及實踐還有一些個性化的發展。它將因各國國情以及政策目標的不同而有所不同，上述的實踐也證明了這一點。

(一)立法方式各俱特色

順應環保時代經濟社會發展的趨勢，各國大多通過立法和政策支持的方式，為大力發展環境責任保險創造良好的外部條件，但在具體立法方式上差異仍是不可避免的。如美國針對財產所有者的嚴格責任制度制定了《環境應對、賠償和責任綜合法》，體現了環境責任保險的要求；德國把環境責任保險規定在《環境責任法》和《環境損害賠償法草案》中；法國則將通過綜合性的《環境法》明確規定環境責任保險；歐盟也試圖通過環境責任指令對環境責任保險進行立法。

(二)承保范圍逐步擴展

雖然在具體的擴展步驟上存在很大差異，但擴大的趨勢是共同的。一般而言，在開辦初期，各國或地區都對環境責任保險的承保范圍做出限制，只對非故意的、突發性的環境侵權事故(如意外事故)所造成的人身、財產損害承擔保險責任，而對累積性的污染損害則不予承保。隨著環境責任保險市場的成熟，保險公司逐漸把累積性污染損害納入承保范圍。如法國自1977年成立污染再保險聯營集團，承保范圍由原來的僅限于偶然性、突發性的環境損害事故發展到反復性或繼續性事故所引起的環境損害。在成立專業環境保護保險公司后，美國的承保范圍也擴展為漸發、突發、意外的污染事故及第三者責任。

(三)承保機構個性化

在環境責任保險的承保機構方面，主要存在三種模式：(1)專門保險機構，如美國1988年成立的環境保護保險公司；(2)聯保集團，如意大利1990年成立的由76家保險公司組成的聯合承保集團，法國由外國保險公司和本國保險公司共同組成污染再保險聯營集團；(3)非特殊承保機構，如英國的環境責任保險由現有的財產保險公司自愿承保。第一種模式的保險機構專業性強，又有強制保險作為后盾，且多由政府全部或部分出資。政府雄厚的經濟實力具有私人資本無法比擬的強大的公信力，能夠使受害人獲得充分的賠償。第二模式是由國內外公司組成的共保集團，可以把環境責任風險在各個保險公司間進行分散，有利于此項業務的開展。第三種模式則對環境責任保險應采取就地承保、風險分散的策略，能夠更好地滿足環保水準不同的各個地區的差異化需求。然而無論是何種類型的保險公司，有一點是共同的，即環境保險機構多由政府全部或部分出資而設立，且要接受來自政府的嚴歷監管。

(四)投保方式的選擇最具有靈活性

綜觀各國環境責任保險制度，鑒于各國經濟水平，環境問題性質、污染產生方式等各不相同，其各自的投保方式也不盡相同。如上文所述，較為典型的環境責任保險的投保方式有三種：(1)強制保險制度，如美國。此種模式實質上是以先制定法律的形式，使環境責任保險成為財政經濟上必須遵守的法律條件。其優點在于強制性、明確性、一致性強，缺點在于立法程序容易曠日持久，生效后的執行效果也不確定。(2)兼用強制責任保險與財務保證或擔保作為環境損害的保障制度，如德國。此模式采強制責任保險與財務保證或擔保相結合的方式。然而，由于財務保證的方式一方面使得“損害仍由發生之處來負責”，無法通過“損害的社會承擔”來分散風險，因而其僅對受害人有利而不能減輕加害人的經濟負擔；另一方面財務保證在實際操作中常因未能有效吸引銀行等金融機構的參與而流于形式。因此這種模式在實務中仍然是以強制責任保險為主。(3)以任意責任保險為原則，僅在法律有特別規定的場合才實行強制責任保險，如法國。此模式的優點在于“不會造成有害事業主在經濟措施與意愿上之反彈，危害公權力之行使。同時，由保險界與事業界主導，可以避免立法上之爭擾”；缺點在于，在發展中國家，因企業財力以及保險意識所限，保險界和實業界就環境侵權責任是否有訂立保險合同的積極性不易把握。這種模式以法國最為典型。

事實上，無論是上述美國的強制投保方式，還是德國的兼采強制保險與財務保證或擔保相結合的方式，抑或是法國的以任意責任保險為原則的方式，實質上都帶有一定程度的強制性，即以法律的形式規定某些或某類企業必須參加環境責任保險。區別僅在于是以強制保險為主還是為輔或是否將這種強制保險與某些財務擔保等附加條件相結合。此外，隨著環境問題的日益惡化，總體上責任保險有從任意保險走向強制保險之趨勢。

以上這些個性化的因素決定了在進行環境責任保險相關制度建設時必須充分考慮本國的國情，包括本國的經濟水平、環境狀況、保險業的現狀、政府與產業的關系互動以及本國的歷史傳統等等。在進行立法的時候應著重于結果，而非過程和方式，應給予保險企業和投保企業一定程度的自主性。同時還應謹慎界定承保范圍和責任限額，科學厘定保險費率，以及注重對責任者的激勵。

四、健全和完善我國綠色保險制度的途徑

針對綠色保險制度存在的上述問題，在我國應從以下幾個方面加以著手健全和完善綠色保險制度。

(一)建立強制性綠色保險為主，任意性責任保險為輔的保險制度

基于我國環境問題的現狀，筆者認為可借鑒美國和瑞典的立法模式，實行強制責任保險為主，任意責任保險為輔的制度。在產生環境污染和危害最嚴重的行業實行強制責任保險，如石油、化工、采礦、水泥、造紙、核燃料生產、有毒危險廢棄物的處理等行業。同時根據環保部門確定的投保企業的污染危險等級(指數)，分別適用不同的保險費率。在具體實踐中，鑒于環境問題的種類、性質、污染源(主要是工業企業)營運狀況、污染危險的程度及范圍各不相同，原則上需要辦理綠色保險的企業，均須以個案為基礎，由保險公司與投保的特定企業協商確定保險合同的詳細內容。在城建、公用事業、商業等污染較輕的行業可以實行任意綠色保險，是否投保，取決于企業的自愿。因為這類企業是否投保，對企業和社會的影響都不會很大。

(二)擴大責任保險范圍

從國外經驗看。污染責任保險的范圍都在不斷擴大，這是一個共同趨勢。因此，我國責任保險也不應僅限于突發性污染事故，而應把經常性排污造成的第三人受害的民事賠償責任納入責任保險的范圍。投保范圍不僅應包括違反環境法的經濟社會活動、意外事故以及不可抗力導致環境污染造成的人身財產損失，而且還應包括排污企業正常、累積排污行為所致損害以及污染所致國家重點保護野生動植物、自然保護區損害。

對于保險實施的對象，應以“屬地管轄”為基本原則，在此原則下，不論企業的性質和大小，也不論是中國企業，還是外國公司的分支機構，只要有可能污染環境破壞，就應該是責任保險實施的對象。而且，綠色保險應當對被保險人提供更為有效的保護，其保險責任范圍應當包括：因環境中的有害物質而造成的人身損害、疾病和財產損害，以及因有害物質對自然資源造成的損害；綠色保險還應當承保環境責任的抗辯之費用，以及優先考慮治理環境污染的責任。

(三)實行環境侵權責任保險賠償限額制

在環境侵權責任保險中，在給予受害人賠償時，應實行責任限額制。環境侵權限額賠償原則是環境侵權責任保險限額賠償的基礎。實行環境侵權責任保險賠償限額制有利于促進投保人、受害人采取措施，減少環境侵權的發生及其損害的擴大。環境侵權行為發生后，其損害后果是逐步顯現和擴大的：如果對損害后果沒人負責而由保險人全額賠償，其擴大的可能將難以估量；而如果實行限額賠償，出于減少自己損失的考慮，投保人和受害人將會積極的防止和減少損害的發生及擴大，從而也有利于減少環境侵權的危害性。

實行環境侵權責任保險賠償限額制也有利于維持保險機構的清償能力。由于環境侵權責任保險的保險事故的發生既有突發性的，也有累積性的，還有轉化性的，從而使保險人對被保險人發生在保險單有效期內的污染所造成的損害難以把握其未來的賠償責任。針對環境侵權的這一特征，西方國家的保險人為限制其責任。經常在保險單中使用“日落條款”，即在保險合同中約定自保險單失效之日起最長30年的期間為被保險人向保險人索賠的最長期限。

(四)科學合理地確定保險費率

費率的高低取決于風險大小及最大賠償金額的估算，需要在大量污染侵權事實的基礎上，運用科學方法進行風險評估，而且要準確確定每個企業的污染風險等級異常困難。我國目前實行的環境侵權責任保險的費率是有管理的浮動制，但由于環境侵權的特性。決定了其責任保險應實行自由的費率制。實行自由的保險費率符合市場決定價格原則。從本質上講，保險費率是保險標的風險的買賣價格。在市場經濟中，這一價格應由買賣雙方根據風險的高低通過談判決定。實行自由的保險費率，則可以通過保險費率這一杠桿，促使投保人積極采取環保措施，降低環境侵權的風險。

針對我國目前的情況，對重點污染區域、一般污染區域、輕度污染區域的排污企業還應實行差別費率，并且對每個區域的排污企業的排污程度不同實行可浮動的保險費率。實行差別保險費率也可以抑制綠色保險制度引發的負面作用，對其進行合理的設計并不斷予以完善是現實而明智的選擇。這樣不僅可以照顧到不同污染區域不同污染程度企業的公平，同時還有利于促使企業不斷的提高技術水平，減少污染物的排放。防范事故風險。

(五)開辦新險種

從目前的現狀看，我國綠色保險所涉及的主要是對船舶、石油鉆井等造成的污染事件所產生的責任保險，不僅內容單一，且限制性條款較多，對于噪音污染、水污染、輻射污染等缺乏規定。環境侵權責任保險的主要險種根據我國環境侵權的現狀，現階段至少可以開辦以下一些責任險：核事故風險責任險、海洋環境責任險、水污染責任險、聲震污染險、輻射責任險、大氣污染責任險及上述風險所產生的施救費用。

(六)加強環境法制建設，進一步完善法律環境

法律制度是綠色保險發展的基礎。監管部門和國家有關部門要共同努力，建立健全法律法規，從維護公眾利益的角度研究發展綠色保險的法律環境。因環境問題而生的環境侵權現象及救濟將成為今后我國的一大社會問題，因此，加強環境法制建設，在制定《環境損害賠償法》時把環境污染責任保險納入其中是現實的迫切需要。

(七)注重綠色保險專業人才的培養

綠色保險要求的技術和管理水平較高，在國外，保險風險勘察員都是各行業的專家，如建筑專家、農業專家，企業管理專家等，他們熟悉各行業的生產、經營情況及技術問題。積極培養專業人才，不但可以督促被保險人提高風險防范意識，而且可以加強保險公司自身風險管理的力度。同時還應重視發揮行業協會的協調作用。

(八)實踐綠色保險須再保險配套立法

環境污染侵權損害一旦發生，其損害程度可能是非常巨大的，如果保險人的負擔能力不夠高，甚至可能會因為一個案件的理賠而破產。因此，環境再保險的引入就是必須的。

環境責任保險再保險至少具有如下功能：第一，環境責任再保險能夠促進保險業務，以此提高保險經營的財政穩定性。第二，環境責任再保險能實現特定區域內的風險有效分散。第三，環境責任再保險能對特定期間的風險進行徹底分散。第四，環境責任再保險有助于通過相互分保來擴大風險分散面。我國將來的環境責任保險立法應設專門章節規定環境責任再保險的內容，對其概念、設立目的、再保險合同的形式、再保險承保組織形態等予以規定。