我國體育彩票公益金分配管理中存在的問題及改進建議

摘要：隨著我國經濟、社會以及體育事業的快速發展，全民健身觀念日益深入人心，但作為其資金保障的體育彩票公益金管理問題也日益突出。因此，當務之急是借鑒西方國庫單一賬戶體系，加強體育彩票公益金預算外資金的管理，嘗試新型綜合財政預算，準確評價體育彩票公益金的使用效率，成立“體育彩票公益金管理委員會”，賦予其管理和監督權力，盡快出臺《彩票管理條例》，以強化對彩票的規范管理。

關鍵詞：全民健身；體育彩票；公益金

中圖分類號：F832.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2009)03-0075-04

中國體育彩票是國家公益彩票，秉承“取之于民，用之于民”的宗旨，體育彩票不僅滿足了廣大彩民的購彩娛樂需求，還籌集了巨額的體彩公益金。據統計，自1994年正式發行起至2007年，全國體彩已累計貢獻公益金近700億元，在我國的殘疾人事業專項基金、城鎮和農村醫療救助基金、紅十字人道主義救助、援建西部體育設施的“雪炭工程”、青少年學生校外活動場所的建設及維修、救助英雄遺孤、送文化下鄉等方面做出了突出貢獻。因此，探討全民健身中體育彩票公益金使用中存在的問題及其改進對策，具有較大的理論與現實意義。

一、從公共產品理論視角審視我國體彩公益金的管理與發展

根據公共經濟學理論，社會產品分為公共產品(Pub-lic goods)和私人產品(Private goods)，全民健身屬于公共產品。薩繆爾森于1954年和1955年分別發表《公共支出的純粹理論》和《公共支出理論的圖式探討》論文，提出并部分地解決了公共產品理論的一些核心問題。從財政學角度來說，公共產品的存在給市場機制帶來了嚴重的問題：即使某種公共產品帶給人們的利益要大于生產的成本，私人也不愿提供這種產品，因為公共產品非排他性和非競爭性的特征。在公共產品消費中人們存在一種“搭便車”動機，即某些人付費提供公共產品。而他人則可以免費享受該產品，就使得現實中的公共產品很少由個人提供，而大體上是由政府提供，這是市場機制本身難以解決的難題，這時就需要政府來出面提供公共產品或勞務，如全民健身工程、公共體育場館的建設與管理、社區體育指導員的配置、國民體制的監測等等。體育彩票公益金不僅籌集收入，而且分配支出，但它不是一般意義的分配，而是為社會提供公共產品和勞務，進行資源配置和市場需求的調節。

公共產品理論認為，依照公共產品受益區域的大小，可區分為全國性公共產品和地區性公共產品，并且地區性公共產品內部還可以繼續細分，這就為西方財政體制劃分提供了主要的理論依據，即全國性公共產品由中央或聯邦政府提供，范圍大小不同的地區性公共產品由不同層次的地方政府提供。這與我國財政體制按全國性和地區性事務來劃分各級政府間事權和財權的做法是有其相通之處的。這種財政體制直接決定我國彩票公益金的中央與地方的比例計提的模式。根據2006年3月29日財政部發布的《關于調整彩票公益金分配政策的通知》(財綜函[2006]7號)的規定，經國務院批準，從2005年起，彩票公益金在中央與地方之間，按50:50的比例分配；中央集中的彩票公益金，在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間，按60％、30％、5％和5％的比例分配；地方留成的彩票公益金，將福利彩票和體育彩票分開核算，堅持按彩票發行宗旨使用，由省級人民政府財政部門商民政、體育部門研究確定分配原則。具體到體育彩票公益金的分配時，國家體育總局和省級以下(含省級)的體育行政部門均按照體育彩票的發行宗旨安排資金比例。由此可見，公共產品理論對中國改革的實踐有很強的解釋力和借鑒作用，在中國過渡轉型時期，運用公共產品理論分析制度變遷，分析市場與“公共選擇”兩種資源配置方式，尤其是對政府行為邊界及其公共產品生產效率進行研究具有很強的現實針對性。

二、體彩公益金在我國全民健身保障中的分配及存在問題

我國地方政府依照國務院《關于進一步規范彩票管理的通知》國發[2001]35號的規定：財政部負責起草、制定國家有關彩票管理的法規、政策，管理彩票市場，監督彩票的發行和銷售活動，并會同國家體育總局研究制定體育彩票資金使用的政策，監督體育彩票資金的解繳、分配和使用。國家體育總局根據國家有關法規、政策和制度，研究制定體育彩票的發行、銷售和資金管理的具體辦法并組織實施。從2002年1月1日起，彩票發行資金構成比例調整為：返獎比例不得低于50％，發行費用比例不得高于15％，彩票公益金比例不得低于35％。國家體育總局在安排公益金時，用于落實《全民健身計劃綱要》的資金為年度公益金收入總額的60％，用于彌補落實《奧運爭光計劃綱要》經費不足的資金為40％。省級以下(含省級)的體育行政部門要按該辦法規定的使用范圍，根據各自省份的實際情況參照上述比例執行。于是，在保障全民健身的體育彩票公益金總額上，因各省留成部分在地方各級政府的計提比例不同而有差異(見表1)。

由此可見，我國體育彩票公益金分配中的這種混亂現象一直未被重視，在現有的法律法規中具體到公益金的使用和分配上，也一直沒有一個明確的說法。體育彩票公益金分配政策由國務院財政部門會同國務院體育部門提出方案，報國務院批準后執行。在彩票資金的分配政策等問題上，財政部仍然需要會同國家體育總局共同商定，彩票系統發行、銷售具體規則的制定權和實施權，仍然掌握在國家體育總局手中。各省為了權衡各方的利益，使得公益金的合理分配很難做到。

同時，我國體育彩票系統是在啟動彩票發行程序無法可依的情況下設立的，與福利彩票的設立標準不一樣，福利彩票為公益彩票，是綜合救助彩票。體育彩票屬于行業特批，“特事特辦”，由此引發了一系列的問題。

首先，在彩票發行權、公益金使用額度上，存在利益之爭。其次，兩系統之間存在市場競爭，由于市場經營者本身又是規則制定者，因此，這種競爭不是在一套中立的競爭規則下層開的，而是帶上了部門利益的烙印，因而往往是非良性的。第三，公益金在中央與地方之間的分配和中央與地方政府事權劃分結構不完全對應，地方得到的公益金不多，這有可能影響了地方政府銷售彩票的積極性。第四，體育彩票公益金的使用途徑在不斷地改變，已由過去主要用于體育事業，更多地轉向用于補充社會保障基金。2002年，這一比重為27.4％，而到了2006年，則接近50％。公益金分配上的糾纏不清，使得中國彩票業始終未能實現從“部門彩票”向“國家彩票”的轉變。財政部接管彩票市場后，原先體育部門控制彩票公益金的做法得到部分改變，公益金的部分社會化，使體育彩票從部門彩票開始向國家彩票轉化，但這并不是完全意義上的國家彩票。

三、進一步完善我國體彩公益金管理的政策建議

(一)借鑒西方國庫單一賬戶體系，加強體育彩票公益金預算外資金管理

現階段我國的體育彩票公益金是按預算外資金管理辦法納入財政專戶，實行收支兩條線管理。預算外資金，是指國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。財政部門要在銀行開設統一的專戶，用于預算外資金收入和支出管理。部門和單位的預算外收入必須上繳同級財政專戶，支出由同級財政按預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃統籌安排，從財政專戶中撥付，實行收支兩條線管理。針對預算外資金管理中存在諸多的問題，早在1986年國務院就下發了《關于加強預算外資金管理的通知》，又于1996年7月頒布了《關于加強預算外資金管理的決定》系統地規定了預算外資金管理的規則，標志著我國對預算外資金管理開始進入規范化階段。但是，我們仍應借鑒國際經驗，因為市場經濟國家在國庫管理方面已進行了長期的探索，逐步形成先進的現代國庫制度。國庫單一賬戶制度要求所有政府性資金都必須繳入國庫單一賬戶體系才能進行支付，實現一級政府的收支只有一本賬，不允許有游離于國庫單一賬戶體系之外的政府性資金。國庫單一賬戶體系是用于所有財政性資金收支核算管理的賬戶體系。這個賬戶體系主要由國庫單一賬戶、財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶、預算外資金財政專戶和特設專戶等五個分類賬戶組成。有鑒于此，我國應規范體育彩票公益金的收繳程序，改變現行彩票銷售收入由執收單位通過過渡性賬戶層層上解主管部門，再由主管部門匯總定期繳入財政專戶或國庫單一賬戶的收繳方式，實行直接繳庫，將所有體育彩票資金都納入國庫單一賬戶體系管理，規范公益金的收繳程序。根據全國人大有關要求，2011年我國將努力實現預算外資金全部納入預算管理。

(二)嘗試新型的綜合財政預算，準確評價全民健身中體育彩票公益金的使用效率

鑒于全民健身活動中體育彩票公益金管理和使用的諸多問題，我們可以提出一種新型的綜合財政預算，這種新型的綜合財政預算是指將財政預算內、外資金等流量資產和存量資產有機結合的總預算管理，即是對流量資產的來源、數量、規模和支出的方向、結構、比例等進行總體的綜合計劃，并核算政府存量資產，反映政府所有資產負債變動情況，形成一個完整的總預算，統籌安排所有政府財力。它要把所有政府財力都納入財政部門一個籠子管理、一個盤子平衡、一個標準安排支出，也就是說預算的范圍不單包括財政部門管理的預算內外資金、政府基金、社會保障基金、國有資本金、行政事業性收費、機關部門單位的自收自支資金、政府的或有負債、政府負債、政府間轉移支付等資金流量，而且還包括政府當年所消耗的存量資產。無論是現行綜合財政預算還是部門預算，都沒有反映政府資產負債的變動情況，相當一部分的全民健身體育設施都是非營利性的，一些象征性的收費相對整個體育設施的運行管理及使用修繕的資金要求來說是杯水車薪，這些體育設施的資產負債反映了政府所占有的社會資源情況，只有把全民健身體育設施的資產負債納入政府預算范圍，才能準確地核算政府使用體育彩票公益金的成本。同時有利于對財政支出的體育彩票公益金進行準確的績效評價。當然，要實行新型綜合預算管理必須進一步加強有關預算法規的體系建設，依據《預算法》、《國務院關于加強預算外資金管理的決定》、《體育事業單位財務制度》及《全國體育場地維修專項補助經費管理辦法》等，制定新的綜合財政預算管理辦法、用法規形式明確新綜合財政預算的主要內容、管理范疇、管理方式及管理對象等。

(三)成立“體育彩票公益金管理委員會”，賦予其管理和監督權力

由于財政部與民政部、國家體育總局之間是平行的組織體系，所以推動彩票體制變革、改變現行利益框架的力量十分薄弱也相當艱難。作為全面監督彩票運行的監管機關，財政部自身尚缺乏一個龐大的監督機構，難以對規范的實施進行有效的后續監督，從而使得監管的實效往往不盡如人意。理想的監管模式可以是在國務院下設彩票政策委員會，用來制定產業政策，其下再設“體育彩票公益金管理委員會”。體育彩票公益金管理委員會應當是獨立于政府的專門負責日常的體育彩票公益金使用決策和監督的公益金使用管理機構，在組成人員上可以包括政府財政部門的代表、各公益事業領域的專家、體育彩票彩民代表等。通過立法賦予“體育彩票公益金管理委員會”適當的權力。

一是體育彩票公益金使用項目具體問題的決定權。《體育彩票公益金管理暫行辦法》只確定了體育彩票公益金使用的大體方向，實踐中仍然有很多具體問題需要確定，如地方各級政府體育彩票公益金的計提比例、全民健身工程的招投標、甚至一些使用體育彩票公益金建立的體育設施因為拆遷或拍賣所得的資金回收等等，彩票公益金管理委員會應當有這些事項的決定權。二是對體育彩票公益金使用情況的監督檢查權。如有權要求各公益金使用部門就資金使用情況提交報告、檢查資金使用的文件、賬目。并有將體育彩票公益金使用進展情況予以公開的權力。三是對違規使用體育彩票公益金的單位或個人有對其違規行為的撤銷權，并且有停止撥付或收回已經撥付的資金的權力。

(四)盡快出臺《彩票管理條例》，加強對彩票的綜合管理

近年來，我國彩票舞弊案之所以前赴后繼，其深層原因還在于監管流于形式、相關法律法規不健全等因素。中國至今尚無較高層次的彩票立法，呼喚已久的《彩票管理條例》遲遲未能出臺。毫無疑問，現行的福利彩票和體育彩票各成一體的發行體制已經成為彩票業進一步發展的體制性障礙——它不僅帶來產品同質競爭，而且拖住了一部系統的彩票發行管理行政法規的出臺，還造成政企不分、監管不力。本質上，彩票立法之所以難產，關鍵正在于立法機關還很難協調兩大發行機構的部門利益。”中國福利彩票中心隸屬于民政部，中國體育彩票中心隸屬于國家體育總局，兩者各占據公益金的50％，且仍在紛紛要求擴大自己的公益金分配額度：而作為監管者的財政部，僅靠一個處的力量似乎無法滿足實施彩票具體監管職能的需要。利益誘人而又缺乏監管，這正是彩票弊案不斷發生的重要原因。彩票發行依靠的是政府公信力，而一次次彩票作弊事件的發生，最終損害的自然也只能是政府的公信力。因此，我國應盡快通過較高層次的彩票立法，對彩票發行、銷售、開獎及資金管理等環節作出明確規范。

第一，嚴格控制發行費用，增加體育彩票公益金的比例。第二，明確法律責任，加大懲罰力度。第三，接受社會監督，加強國家審計。此外，為了更好地監督資金的使用情況，公告中還應該明細每一項的資金流向。國家審計機關也要加強對體育彩票發行以及公益金籌集、分配和使用情況的審計，年度審計結果也要明細地向社會公布。

總之，盡管近年來我國在體育健身設施建設方面投入不少，但與一些經濟較發達國家相比我們的差距還相當大，如我國人均體育活動場地面積為1.03平方米，而日本的這項數據達到了人均20多平方米。因此，在繼續利用體育彩票公益金保障全民健身工程建設的同時，還應注重全民健身事業與國民經濟和社會事業的協調發展，對現有的公益金財政管理制度進行改革，完善體育彩票公益金的法律法規體系，提高體育彩票公益金的使用效率，真正實現其“取之于民，用之于民”的宗旨。