依法探索省直接管理縣的新體制

黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出：“推進省直接管理縣(市)財政體制改革，優先將農業大縣納入‘省直管縣’財政體制改革模式探討改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。”依法探索省直接管理縣體制，將省、市、縣行政管理關系由“省—市—縣”三級管理轉變為“省—市、縣”二級管理，意義深遠、政策性強、影響面廣，是一項重大的變革舉措。只有深刻領會和準確把握中央精神，堅持正確導向，澄清片面認識，緊密結合實際，采取有力舉措，才能確保這項工作順利進行。

一

省直接管理縣體制影響著政府間權力配置，涉及到利益格局調整，關系到社會穩定發展。只有從科學發展的全局出發，充分認識實施省直接管理縣體制的必要性和可能性，才能提高推進這項工作的自覺性和主動性。

省直接管理縣體制是社會主義市場經濟條件下轉變政府職能的必然要求。“市領導縣”體制實行初期，省市縣逐級制定下達各種各樣的經濟計劃指標并進行生產生活物資分配，減少了省級管理幅度，加強了縱向統攝和管理，促進了市域范圍內城鄉資源要素集聚和配置。20多年來，伴隨著我國傳統計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，地方政府之間的行政層級關系。逐漸成為市場經濟空間組織關系的一種重要形式。在實踐中，一些市與縣之間在市場份額、招商引資等多方面的競爭日趨激烈，市領導縣體制與市場在資源配置中的基礎性作用之間的矛盾日益顯現。同時，隨著改革開放的推進。人民群眾對政府提供公共服務的期待越來越高。盡管各級政府正致力于轉變職能和深入推進行政審批制度改革，但市領導縣體制越來越成為政府提供更好的社會管理和公共服務的重要制約因素。只有順應社會主義市場經濟要素配置的規律要求，實行省管縣體制，形成充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的體制機制，才能促進政府職能的根本轉變，實現區域經濟尤其是縣域經濟的加快發展。

省直接管理縣體制是統籌城鄉發展和建設社會主義新農村的必然要求。在市領導縣體制下，市加強對縣的指導和管理，對于縣域政治穩定、經濟發展、社會進步發揮了不容忽視的歷史作用。但是，一些地級市工作中存在一定程度的“重城輕鄉”的傾向。固化了城鄉二元結構，阻礙了城鄉社會協調發展。為了改變這種狀況，從2002年起，浙江、湖北等省份先后開始了“強縣擴權”的改革。把地級市的經濟管理和社會權限直接下放到縣。實踐表明，以擴權強縣為取向的改革，激發了縣域經濟的發展潛力，對于形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣(市)，促進城鄉協調發展具有極為重要的現實意義。黨的十七屆三中全會明確了推進農村改革發展的指導思想，把建設社會主義新農村作為戰略任務，把走中國特色農業現代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求，并將省直接管理縣體制列入城鄉經濟社會發展一體化的制度安排，為推進省直接管理縣體制進一步指明了方向。實行省直接管理縣體制，解決地級市與縣(市)之間的利益矛盾、調整市縣經濟關系、發展壯大縣域經濟的現實路徑，更是堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，建設社會主義新農村的內在要求。

省直接管理縣體制是行政層級“扁平化”改革趨勢的必然要求。在經濟科技全球化、資源配置市場化、社會信息化的大背景下，我國原有的“省—市—縣”三級行政管理體制因層級過多、鏈條過長、成本過高帶來的矛盾和問題日益突出，減少行政層級、促進扁平化管理已成為我國地方行政區劃體制發展的根本方向和迫切要求。同時，快捷的交通設施，縮短了省與縣之間的時空距離：現代的網絡通訊和科學的管理水平。便利了省與縣之間、政府與公眾之間的信息溝通。這些可靠的物質保障和現實條件都使得直接減少管理層次、擴大省級管理幅度的省管縣體制成為可能。

二

省直接管理縣體制是一場變革。只有適應新形勢，理性務實地選準主攻方向，才能克服市管縣的制度慣性和路徑依賴，集聚、釋放省直接管理縣的體制能量，推動經濟社會又好又快發展。

提高調節經濟效能。在社會主義市場經濟條件下，正確處理政府與市場的關系，監管市場運行，維護市場秩序，為經濟發展創造良好的市場環境，是在省直接管理縣體制中政府必須把握的首要問題。各級地方政府必須將政府選擇(看得見的手)與市場選擇(看不見的手)結合起來，加強國有資產管理，減少審批事項，簡化審批程序，下放管理權限，實行政府對經濟領域的適度干預、管制和許可行為，逐步從經濟活動的直接管理人轉變為監管人和規則制定人，努力維持經濟總量平衡，進行經濟結構調整，以保證區域內國民經濟各產業、各部門穩定增長和協調發展。省級政府要從區域協調發展、城鄉協調發展的大局出發，建立和完善地區間協作體系，注重提高資源配置的整體效率，防止因短期趨利行為導致新的“諸侯經濟”和市場分割。市級政府要充分遵循市場經濟條件下區域空間格局的演變規律，加大基礎設施、產業結構協作力度，建立新型的中心城市與縣域共生共榮、分工合作機制，逐步將市縣之間的行政隸屬關系轉變為市場主體之間的平等關系，努力充分促進中心城市和縣(市)功能互補、錯位發展。縣級政府要按照政企分開的要求，將屬于微觀經濟的職能還給企業，把資源配置的基礎職能轉給市場，將對企業的管理由直接管理轉為間接管理。激發縣域經濟活力。縣級政府要針對日益分化的鄉鎮狀況，在運用“適農性”體制模式管理廣大的農村地域和農業的同時，適應城市性社會管理事務不斷發展的要求，依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮在投資審批等方面的行政管理權限，探索實行新的城市型管理體制，充分發揮城鎮化對縣域經濟的帶動作用。

提高公共服務質量。公共服務是現代政府的顯著標志，更是實施省管縣體制的重要目標。在我國長期的城鄉二元分割體制下，農村公共品供給不足，基礎設施薄弱，公共事業發展滯后。“省管縣”改革賦予縣級政府在地方治理中更多資源、增加其職責權限。必將大大提升統籌城鄉發展的能力，促進農村公共品增加供給數量、優化供給結構、提高供給質量。各級政府要按照學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的目標，將公共服務納入政府履行職責的重要內容，強化政府間公共服務的績效導向。完善公共服務體系，著力保障農村地區公共服務供給，努力為全體社會成員提供基本的公共服務。要明確政府間基本公共服務供給責任，合理劃分義務教育、就業、公共衛生和基本醫療、養老保障、社會福利和社會救助、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的事權，妥善處理均等化與短時期的差別性因素的關系，制定和完善基本公共服務各類標準，以項目為載體對經濟薄弱地區轉移支付，提高低收入地區提供公共服務的保障能力。特別是通過最低生活保障、就業援助、醫療救助、拆遷補償安置、經濟適用房保障等多種措施，做好弱勢群體的救助和保障工作。

提高公民參與程度。公民參與作為政府治理的重要組成部分，是省直接管理縣體制改革的深層目標和關鍵因素。在省直接管理縣體制的實施過程中，必須在進行政府間權力合理配置的同時，擴大公民參與，實現公民參與和政府管理的良性互動。要繼續鞏固和發揚公民參與政府管理的傳統優勢，進一步擴大參與領域、拓展參與渠道、豐富參與形式，不斷提高公民參與政府管理的水平。要適應網絡時代公民參與的新要求，更加注重發揮電子政務的功能，尤其是推廣建立行政權力網上公開透明運行機制，優化再造行政權力運行流程，簡化辦事程序，推進政府與公民雙向互動，確保權力在陽光下運行，切實維護公民在政府管理中的知情權、參與權、表達權、監督權。

三

實行省直接管理縣是變革地方政府結構的一項系統工程，必須按照扁平管理、減少層次、強化服務、提高效率的要求，狠抓關鍵，帶動全局，切實解決工作中可能出現的省級重放權授權而輕監督指導，市級怕失權失利而消極抵制，縣級重爭權用權而輕自我約束等問題，努力推動行政管理不同層級的各個要素、環節科學合理高效的配合與銜接。

明晰政府職能。依據法律規定。適應科學發展的要求，明確地方政府的職能權限劃分。解決“干什么”的問題，是實行省直接管理縣體制的基本前提。市級政府要立足城市發展實際和逐步“不管縣”的實際，轉變原有的“管理縣”的職能和模式，找準增強城市功能與發揮政府職能的結合點，注重發展城市經濟，盡快形成與中心城市相匹配的城市產業群：加強城市規劃、建設、管理，進一步改善投資環境，加強基礎設施建設，維護市場秩序，搞好社區服務，充分發揮城市的中心作用和輻射功能。縣級政府要根據直接面向群眾的特點，切實把職能轉向服務與協調，更加注重執行性、實務性的社會管理和公共服務職能，主要包括：加強農村基層政權建設，逐步發展小城鎮。促進農業的專業化、市場化、現代化；注重履行市場執法職責，努力擴大就業，解決好低收入群眾的生產生活問題。維護本地公共安全、生產安全、社會治安；負責本地基礎設施和城鄉居民公用生活設施建設和維護，保護生態環境，努力搞好基本公共服務。

統籌層級關系。統籌層級關系是實行省直接管理縣體制的根本方法。必須科學合理規劃，不斷總結經驗，在保持相對穩定的前提下，加強省市縣三級的銜接、溝通、磨合，探索適應經濟和社會發展要求的各層級銜接順暢、有效互動的運行新模式。在省與縣關系上，按照“能放則放、責權統一”的原則，依法逐漸下放決策權、下移管理重心，實現省對縣適度、整體、科學放權。在工作要求上要體現針對性，省級政府在整體把握區域經濟一般特征、基本規律，注重對縣擴權的公平性的同時，充分考慮縣域經濟發展的多樣性、獨立性和復雜性，針對不同縣情分類分層明確擴權事項，促進縣域經濟協調發展，避免“一刀切”擴權帶來新的不平衡；在工作內容上要體現全面性，省級政府以改革財政管理體制為核心。在明確縣級經濟和社會管理權的同時，在不違反國家法律規定的前提下。將縣的人事權適當與省直接對接；在實施步驟上要體現漸進性，充分考慮改革阻力，做好艱苦細致的思想工作，采取比較穩妥的漸進式改革方案，經過“擴權強縣”的中間環節，逐步過渡到省管市、縣體制：在過程管理上要體現制約性，省級在放權的同時，實施有效的約束或監督，防止“一放了之”或“由放而亂”。在省與市關系上，充分考慮城市經濟的特殊性，注重維護市的實際利益，調動市的積極性。如對需由市對縣(市)配套資金的項目要逐漸取消且今后不再出臺：對涉及到縣與所屬地級市經濟利益的基數劃分，加強協商、協調和指導，力求公平合理處置；對財政困難的市或因縣擴權受到嚴重經濟損失的市，省可加大扶持和補償力度，促進其加快發展。在市與縣關系上，不能把縣(市)與中心城市割裂開來、對立起來，而要從市與縣較密切的分工與協作實際出發，加大經濟協作力度，共同做好涉及跨區域的公共產品供給工作，保證中心城市與縣域經濟的共同發展。

加強能力建設。加強各級政府自身能力建設是實行省直接管理縣體制的重要保證。要通過建立相應的政府績效評價體系等綜合措施，破除舊體制障礙，建立新的運行機制，切實增強各級政府的調控力和執行力。省級政府要針對管理幅度變寬、管理難度加大的實際，在現有職能、機構和編制沒有大的調整情況下，更加注重創新管理方式，實行對縣級權力運行有效的指導、監督和約束，防止工作不到位和權力濫用，促進縣域經濟良性發展。市級政府要針對權力調整的實際，適當精簡涉農部門的機構、人員。進一步加強城市管理部門，注重理順市、區關系，集中精力抓好城市經濟的發展，推進市由原來的行政中心向實力更強、功能更優、發展更好的區域中心城市轉變。縣級政府要針對權力擴大的實際，進一步轉變政府職能和工作方式，深化縣鄉機構和行政審批制度改革，切實承擔相應的責任，努力把體制力量轉化為加快發展的內在動力。各級政府都要把加強公務員能力建設作為政府能力建設最核心的要素來抓，既加強業務指導和人員培訓，促進其提高素質、發揮潛能，又建立健全首問負責、服務承諾、跟蹤檢查、限時辦結、責任追究等制度，規范其行為，堅決防止政府權力部門化、部門權力個人化，確保權為民所用、利為民所謀。

責任編輯：劉衛東