電子政務ＩＴ治理的五項關鍵決策

我國電子政務建設最早開始于上世紀80年代，先后經歷了辦公自動化、“三金工程”、政府上網和電子政務四個階段。歷經二十幾年的建設，各級政府部門通過電子政務的方式，完成了政務工作從手工到計算機、從單機到網絡、從分散到統一的巨大轉變，實現了公務、政務、商務、事務的一體化管理與運行，取得了令人矚目的成就。

另一方面，由于各種原因個別地區電子政務建設也存在著管理級別不清晰、業務流程不合理、業務與信息化部門不協調、規范體系不健全、職責權力不對等、監督評估機制不健全、重復建設、資源浪費、缺乏監督與評價機制等問題。

IT治理是為鼓勵IT應用的期望行為，明確決策權的歸屬和責任擔當的框架。對電子政務實施有效的IT治理可以解決電子政務建設中遇到的問題，并從政府機構戰略高度進行IT規劃、從決策層的視角進行IT資源控制，進而保障政府IT項目成功。

電子政務IT治理首要解決的就是目的性問題，即需要確定五項關鍵決策。

電子政務IT治理的概念

電子政務IT治理可以看作是為鼓勵IT在政府信息化應用中的期望行為，明確稅務信息化決策權的歸屬和責任擔當的框架。

電子政務IT治理的定義扼要闡明IT治理最簡單的部分——決策權和責任，以及最復雜的部分——在每個政府組織中各不相同的期望行為。電子政務IT治理是決定由誰來進行決策。

簡單地講，有效的電子政務IT治理需要解決三個問題：1）需要制定哪些決策？即IT治理的目的性；2）由誰來制定這些決策？即IT治理的組織性；3）如何制定并監控這些決策？即IT治理的系統性。

IT治理首先必須解決的是需要制定什么決策的問題。每個企業（組織）都必須處理五個相關的IT決策問題：IT原則，IT架構，IT基礎設施，IT商業應用需求，IT投資和優先順序。

電子政務有效IT治理五項關鍵決策

IT原則的決策

IT原則是對于IT在該組織如何運用相關的一系列的最高陳述。詳細的IT治理原則應該闡明三個預期，即：組織期望的運行模式是什么？IT怎樣支持期望的運行模式？怎樣資助IT？

IT原則的決策多為以決策層角度提出電子政務建設宏觀的要求。具體定義決策時，我們可以分為三層：第一層為國家對于電子政務建設的要求；第二層為本行業對于電子政務建設的要求；第三層為本機構對于電子政務建設的要求。

我們以稅務信息化為例，確定某省級地方稅務局IT原則的決策要分別考慮國家對“金稅工程”建設的要求，稅務行業對稅務電子政務建設的要求，省政府、省局對電子政務建設的要求。由此我們確定該局IT原則決策為：

1、建設一個安全可靠的電子稅務平臺，包括網絡硬件和基礎軟件的統一的技術基礎平臺；

2、數據信息在省級稅務機關集中管理；

3、覆蓋該省級地方稅務局職責范圍內全部稅種，覆蓋職責范圍內的全部工作環節；

4、實現與有業務關系部門（如勞動和社會保障、公安、銀行、國庫等）信息共享；

5、實現對不合適的業務流程優化、重組、規范；

6、為納稅人提供優質便捷的服務的同時提高稅收；

7、確定IT投資方案，實現低成本、高效率。

定義以上七個IT原則的目的即闡明某省稅務局IT治理原則的三個預期。

IT架構的決策

電子政務的IT架構是通過一系列政策、關系以及技術選擇獲取的數據、應用和基礎設施的組織邏輯，以達到期望的業務、技術的標準化和一體化。

還是以某省稅務局為例，我們確定了IT架構（見圖1）。

圖1 某省稅務局IT架構示意圖

在IT架構示意圖中，特別使用三條紅色線表示安全保障機制，說明安全在電子政務中的重要性。

IT架構從前端數據進入系統就加入安全保障機制，加上中間構建的數據庫安全保障、底層的網絡安全保障以及建立外省異地遠程容災系統等實現省局稅務系統安全可靠運行。

前段展示層通過包括計算機、PDA、電子郵件、電話等多種方式實現信息錄入，方便納稅人操作。

業務邏輯層按照統一規范，各個環節進行業務流程優化、重組。一條信息按照優化后的業務流程一次從唯一入口進入系統，防止信息重復錄入，保障數據唯一性，提高數據質量。

IT架構示意圖中間三列實現核心稅收業務流程，包括登記、申報、繳納、核算、審批等。業務流程包括該省局職責所覆蓋的所有稅種及所有工作環節。左側為內部相關系統業務，右側為外部相關系統業務。通過與核心系統的業務互聯互通，實現信息共享，防止信息重復、冗余、減少資源浪費。

數據層數據經加工處理后生成統一數據庫，為數據分析、數據挖掘提供可靠的支持。目標在與通過數據管理、數據再利用達到提高省局的稅收。

另外，該局整個IT架構基于組件化設計，同時統一系統接口標準，為未來需求變更與接口拓展預留空間。保障整個系統在較長的時間階段內可用，降低投入成本、提高使用效率。

IT基礎設施的決策

IT基礎設施是所有業務規劃的有效IT能力（技術和人力）的基礎，是共享的、可靠的服務，可以用于多個應用。

一個整合IT基礎設施擁有十個能力群，每個群中都有服務集。這十個能力群包括：一致標準、整合的電子渠道、安全和風險、通訊、數據管理、基礎設施應用、標準界面、IT架構和標準、IT設施管理、IT教育。

由此，我們將電子政務建設的IT系統層級從下到上可以分為6個層級（見圖2電子政務系統層級劃分），具體包括：

1、硬件、網絡級安全保障平臺，包括服務器、網絡設備、安全設備等；

2、操作系統，常見的有UNIX、WindowsServer等；

3、數據庫平臺，常見的有Oracle、SQLServer等；

4、支撐軟件平臺，常見的有Weblogic、WebSphere等；

5、電子政務應用系統平臺，通常由業務應用系統、辦公自動化系統、人力資源管理系統、財務管理系統等組成；

6、電子政務對外展示平臺，主要指門戶網站。

這六部分內容形成了IT基礎設施決策中的基礎內容。

圖2 電子政務系統層級劃分示意圖

此外，電子政務系統IT基礎設施還要加入面向管理的基礎設施能力集。具體包括：系統規劃、相關項目管理、服務水平協議、IT教育與培訓等一組規范與流程。

業務應用需求的決策

確定IT應用的業務需求策略，要面對兩個矛盾的目標——創造力和紀律性。創造力指確定新的、更有效的通過IT傳遞客戶價值的方法。紀律性是指架構的完整性，確保應用可以擴建、促進系統架構，而不破壞它。

電子政務系統通常被界定為大型信息系統，其特點是涉及業務面廣，關聯業務多、數據量大等等。一個看似簡單的業務流程不僅需要多個內部業務部門甚至多個外部業務部門共同參與才能完成。

比如稅務系統最常見的稅款申報、征收、繳納、核算流程。不僅涉及稅務機關內部多個業務部門，還要由外部的銀行、國庫等多個機構共同參與。可以預期，隨著信息技術的進步和社會整體應用水平的提高。電子政務系統將有更多的外部業務互聯互通、共享互動。

電子政務業務應用需求決策的創造力就是要推動價值傳遞，改變從局部看系統的習慣而轉向從“整體架構的角度俯瞰電子政務系統”。當發現不合適的傳統流程時，及時提出業務流程重組、流程優化的方法并付諸實踐。

另一方面，電子政務系統的業務應用需求決策的紀律性要求保障系統框架的完整性。避免一味尋求推動業務而破壞了系統整體結構。

我們在保障上述創造力與紀律性的前提下，通過對電子政務業務應用需求的決策將形成一組規范體系，具體包括：《業務流程優化方案》、《業務流程重組方案》，適應新業務流程《組織機構與崗位職責定義》等方案。

通過流程的改進實現政府職能轉變，通過組織構建明確職責權限和相應的管理者，避免責權不對等情況的發生。

IT投資和優先順序的決策

簡單地說，IT投資和優先順序的決策就是解決我們在電子政務建設中經常要關注的三個問題，即：要花多少錢？把錢花在什么地方？怎樣協調不同投資者的需求？

為了確定政務系統IT投資和優先順序，我們首先要確定IT投資流程，我們用下面的流程圖說明IT投資和優先順序的決策（見圖3）。

圖3 電子政務IT投資和優先順序流程示意圖

實際上，對投資進行評估首先要具備一組標準集合，包括本行業及相關行業報價標準集、戰略優先標準集、風險標準集、收益標準集等。但是，這些標準只是一個出發點，還要有評估投資是否符合標準的機構。通過比對標準最終確定本次投資應該花多少錢，錢花在哪些地方。

當內部某一個業務處室提出投資申請的時候，信息化管理部門將組織專家、業務負責人、技術負責人及其他相關人員對投資進行投資金額評估。通過比對戰略優先標準集、風險標準集、收益標準集等確定本次IT投資是否可行。

同樣，協調不同業務處室的需求也要反映戰略優先順序，協調個別業務處室需求與全局整體需求之間、業務處室個體目標和全局總體目標之間的關系，然后進行排序以期創造符合全局的IT項目最佳投資組合。

比如，為了以滿足某業務處室所關心的數據綜合查詢、統計分析以及報表打印功能。該業務處室提出IT投資需求為在系統中新增加一組“針對某行業中某類人員某種業務行為”的綜合查詢與統計分析子系統，。

按照IT投資和優先順序流程，信息化部門收到需求申請后組織專家、業務人員、技術人員等確定投資金額；依次確定新增的個性化查詢分析子系統是否符合總體戰略需求；新增查詢交易是否跨多個業務數據庫、該交易是否會使得數據庫訪問效率降低而影響其它業務；分析增加查詢交易會帶來多少效益（包括經濟效益和社會效益）等。通過嚴謹的個性分析和評估以后，確定新增個性化子系統是否可以進行投資。

可見，針對政務系統IT投資和優先順序的決策將帶來一系列標準、規范以及規范化的流程。我們可以以此制訂出《行業估價原則》、《投資優先原則》、《風險評估原則》、《投資收益評估原則》、《需求優先原則》、《投資金額評估流程》、《投資風險評估流程》、《投資收益評估流程》、《需求協調流程》等一系列的規范，指導未來政務信息化工作。

至此，我們完成了電子政務建設的五個關鍵決策。需要強調的是這五個關鍵決策不是孤立的，他們之間是互相關聯、互相影響的。

由于電子政務IT治理的后續工作即系統性、組織性的確定將圍繞五項關鍵決策開展，所以五項關鍵決策準確把握與確定顯得尤為重要。