美國“兒童保育與發展?？睢表椖康男纬?、內容與特點

[摘要]貧困兒童問題越來越成為國際社會關心的熱點問題。美國的貧困兒童早期保教事業走在世界前列。作為美國的第二大貧困兒童早期保教項目，“兒童保育與發展?？睢表椖繕O大地促進了美國貧困兒童早期補償教育事業的發展。這一項目經歷了較長的產生與發展過程，迄今已形成了較為完善的制度體系與內容要求，體現了以聯邦政府為主導、地方自主管理，目標明確、服務范圍廣。機構類型多樣、注重家長參與和項目之間的合作等特點。

[關鍵詞]貧困兒童；低收入兒童；早期保教項目；補償教育

為了保障貧困兒童享有平等的受教育機會、提高貧困兒童的早期保育和教育質量，長久以來美國政府創設并實施了一系列早期保育和教育項目?！皟和Ｓc發展專款”項目(Child Care andDevelopment Fund Program。以下簡稱CCDF項目)是美國繼“開端計劃”(Head Start Program)之后的第二大聯邦貧困兒童早期保教項目，主要用于資助低收入家庭和貧困家庭兒童，特別是5歲及5歲以下幼兒的托育工作。CCDF項目對美國貧困兒童早期保教事業的發展，尤其是5歲以下幼兒托育事業的發展貢獻卓著。

一、“兒童保育與發展?？睢表椖康男纬?/p>

CCDF項目的形成與發展經歷了一個長期的過程，它的最終確立取決于一系列法律法規的相繼出臺與不斷修訂。其中以1990年《兒童保育與發展固定撥款法》(Child Care and Development BlockGrant Act)和1996年《個人責任與工作機會協調法案》(The Personal Responsibility and WorkOpportunity Reconciliation Act，簡稱PRWORA)的頒布與實施最具代表性。以這兩部法律的頒布時間為分割點，可以將CCDF項目的發展歷程概括為三個階段。

(一)孕育期(二戰～1990年)

早在第二次世界大戰之前，為了促使各州為低收入家庭和貧困家庭的未成年子女提供托育資助，1935年國會首次通過的《社會保障法》(SocialSecurity Act)創立了“未成年兒童援助”項目(Aid toDependent Children，簡稱ADC)，從而開啟了聯邦撥款用于兒童早期保教事業的先河。該項目于1961年和1962年經歷了兩次重大改變，強調政府的補助不是以兒童為單位而是以家庭為單位進行發放。1962年ADC被改稱為“未成年兒童家庭援助”fAid to families with Dependent Children，簡稱AFDC)。

1988年美國國會通過的《家庭支持法案》(Familv Support Act)被看作是對社會福利法案的徹底改革，該法案創立的“工作機會與基本技能培訓”方案(Job Opportunity and Basic Skills Training，簡稱JOBS)為失業父母擴大接受職前教育與培訓的機會提供了保障，以降低其對社會福利的依賴程度。此外，該法案還創立了“過渡期兒童保育”項目(Transitional Child Care)。旨在幫助那些因父母工作收入有所增加而失去AFDC，但仍需育兒援助才能解決托兒問題的父母工作家庭。這兩個項目都認為對于意在通過努力工作擺脫社會福利救濟的低收人父母而言，無法承擔兒童早期托育服務費用是其職業發展的主要障礙，而實施資助方案的障礙仍是經費不足。

(二)生成期(1990～1996年)

盡管《家庭支持法案》的頒布與實施在一定程度上增加了低收入家庭兒童享受保教服務的途徑和機會，但還遠不能滿足父母外出工作的育兒需要。為進一步加大對這部分家庭兒童的資助力度，美國1990年《綜合預算調整法案》(the OmnibusBudget Reconciliation Act of 1990)新增加并通過了《兒童保育與發展固定撥款法》(Child Care andDevelopment Block Grant Act)，專門設立“兒童保育與發展固定撥款”項目(Child Care andDevelopment Block Grant，簡稱CCDBG)，以法律的形式規定聯邦政府每年發放一定數額的財政資金，用作托幼事業?？睿员Ｕ下摪钫畬ω毨和缙诒＝淌聵I的投入。并彌補地方政府在這方面經費的不足。此外，《綜合預算調整法案》還創立了“處境不利兒童保育”(At-Risk Child Care)項目。與CCDBG各成體系、獨立發展，但二者相似之處甚多：首先，兩者都以增加低收入家庭兒童保教服務機會為目的；其次，在項目管理與具體實施上，聯邦一級管理部門宏觀調控，各州和地區管理機構高度自主；再次，注重父母的選擇。不過兩者的運行也存在諸多差異，包括管理體制、申請條件、資金構成和父母支付比例等方面。

至此，聯邦政府已相繼創立了AFDC／JOBS、過渡期兒童保育、CCDBG和處境不利兒童保育四個貧困兒童早期保教項目，它們的創立與實施使貧困兒童和低收入兒童獲得保教服務的機會大大增加，但同時，因每個項目對家庭經濟水平、申請條件、保教服務分配等方面的要求和規定不同，使得政府的管理與家長的選擇都變得十分繁瑣。1994年，美國審計總署(General Accounting Office。簡稱GAO)對國內少數幾個州的項目實施情況進行了調查，結果表明各州之間甚至同一個州內不同項目在申請條件、資格要求等方面甚至存在制度上的沖突，既不便于父母進行選擇也不利于政府進行管理。因此，1995年國會對《兒童保育與發展固定撥款法》進行了修訂，將其他三個項目的資金匯集到CCDBG中。至此，以CCDBG為主的聯邦貧困兒童早期保教項目依據此修正案進行統一管理和運作。

(三)形成與發展期(1996年～迄今)

1996年克林頓總統簽署的《個人責任與工作機會協調法案》(The Personal Responsibility andWork Opportunity Reconciliation Act，簡稱PRWORA)被稱為福利改革法案。依據此法案。美國國會對1995年通過的《兒童保育與發展固定撥款法》修正案進行了進一步的修訂。其中最主要的內容是廢除了自1935年起施行的、已長達61年的AFDC／JOBS項目以及過渡期兒童保育、處境不利兒童保育三個項目，同時新創了“貧困家庭短暫性援助計劃”(Temporary Assistance to NeedvFamilies，簡稱TANF)，旨在通過提高受助者的工作意欲和減低他們對福利救濟的依賴來增加其個人責任。法律規定各州政府將TANF資金中的30％轉移到CCDBG中，并可把其余的資金直接用于提供托兒服務。作為福利改革組成部分之一的CCDBG項目，其最終目標是通過為低收入家庭解決托兒難題，幫助每一個家庭達到最高程度的經濟自立。1996年《個人責任與工作機會協調法案》將政府每年向CCDBG項目的固定撥款稱為“自主補助資金”(Discretionary Fund)，政府撥款以外的項目資金按來源不同分別稱為“強制性資金”(MandatoryFund)和“配套資金”(Matching Fund)，并把這三種資金整合起來。正式命名為“兒童保育與發展專款”(Child Care and Development Fund，簡稱CCDF)。至此，CCDF項目正式確立，并成為一股強大的力量推動著聯邦貧困兒童早期保教服務事業的發展。

二、“兒童保育與發展專款”項目的內容

CCDF項目從孕育到正式確立經歷了一個長期的沿革與發展過程，正式成立與實施之后仍處于不斷的修正與完善之中，從而構建出CCDF項目較為完善的制度體系，在目標、行政管理、申請條件、資金構成與分配，到保教服務內容與支付形式、健康和安全要求、標準與監測、家長參與等方面都有明確具體的、可操作性的標準與要求。

(一)目標

CCDF項目在宏觀層面上與其他諸多同類項目一起致力于五個方面的目標：1.強化州政府作用；2.鼓勵父母選擇；3.提倡消費教育；4.支持父母工作：5.完善制度要求。在微觀層面上，該項目的具體目標可概括為：1.為貧困家庭與低收入家庭提供經濟補助，幫助這部分家庭兒童獲得保教服務：2.面向所有家庭(包括未直接獲得CCDF項目補助的家庭)提高兒童保教服務質量，增加服務的供給；3.為父母提供多重選擇機會，以滿足不同家庭的育兒需求；4.強化家庭的作用；5.改善兒童保教服務項目和兒童早期發展項目的質量并加強項目間的合作?？偠灾?，CCDF項目的最終目標是通過向貧困家庭與低收入家庭提供育兒補助，幫助父母通過工作擺脫收入低下狀況，達到經濟自立。

(二)行政管理

CCDF是一個由聯邦政府與州政府合作管理的項目，項目服務范圍包括50個州、哥倫比亞特區(以下將其看作一個州)、5個海外島嶼領土和約500個印第安部落。該項目隸屬于衛生和人類服務部(U.S.Department 0f Health and Human Services，簡稱HHS)下屬機構兒童和家庭管理局(Administration for Children and Families，簡稱ACF)下設的兒童保育局(Child Care Bureau，簡稱CCB)。在聯邦政府層面，由CCB負責對其進行專門管理。在州和地區層面，必須指定一個專門機構負責該項目的具體管理工作。

(三)申請條件

聯邦法規對于CCDF項目的申請對象和申請條件有明確規定，各州可在不違背聯邦規定的基礎上。根據地區經濟狀況、具體申請人數等多方因素自主制定申請標準、劃定服務對象范圍。法律規定，只有至少有一位“合格兒童”(eligible child)的家庭才有可能獲得CCDF項目的資助，具體來說申請資助的家庭和兒童必須滿足以下條件：1.兒童年齡方面，包括三種情況：(1)等于或小于13歲的兒童；(2)19歲以下身體或心理異常的兒童；(3)服刑人員未成年子女。2.家庭經濟狀況方面，必須是家庭經濟收入低于各州規定標準者，各州可根據具體的申請兒童數量。靈活決定這一經濟衡量標準。此外，對于在項目計劃中被界定為“極低收入家庭”(verylow income families)或“有特殊需要的兒童”(special needs children)。聯邦要求各州對其進行優先援助。3.父母狀況方面，必須是單親家庭、父母就業或參加就業培訓、“有特殊需要的兒童”家庭。4.其他標準方面，各州和地區的CCDF項目管理機構可能設置其他申請條件或優先規則，以避免因為種族、膚色、原國籍、性別、年齡或殘障情況而產生歧視。避免限制父母權利。以及避免違背聯邦要求而不給予極低收入家庭或有特殊需要的兒童優先考慮。

(四)資金構成與分配

1 CCDF項目資金的構成。

1996年《個人責任與工作機會協調法案》將幾個聯邦兒童早期保教項目整合起來最終形成“兒童保育與發展專款”項目，該項目資金主要由三部分構成：

一是自主補助資金。聯邦財政每年對CCDF項目發放一筆撥款，各年度的撥款數額由國會和相關財政預算部門自主確定，這部分撥款即CCDF項目的自主補助資金。以州、地區或部落為單位的申請者一年度可能獲得的自主補助資金數量取決于三個比例：(1)各州5歲以下(包括5歲)的兒童在全美同年齡段兒童中所占的比例；(2)各州根據《全國學校膳食法》(National School Lunch Act)獲得免費及減價校餐的兒童數量在全國同類兒童中所占的比例；(3)近三年各州人均收入與近三年全國人均收入之比。

二是強制性資金。這部分資金同樣屬于聯邦財政撥款，各州所能獲得的強制性資金數量取決于其在已于1996年廢除的AFDC／JOBS、過渡期兒童保育、處境不利兒童保育三個兒童保教項目中所獲聯邦撥款份額。1996年CCDF項目實施以來。各州所獲得的強制性資金取決于其1994年或1995年所獲得的上述三個項目的財政撥款數量，或決定于其1992年到1994年所獲上述三個項目聯邦財政撥款的平均數量。

三是配套資金。聯邦財政對CCDF項目的撥款中有一部分稱為“配套資金”。各州如果想要申請獲得這部分資金，就必須按照現行“聯邦醫療補助比例”(Federal Medical Assistance Percentage)配備與申請數額相對等的資金作為州政府對CCDF項目資金的補充。配套資金是CCDF項目的預留款項(remaining amount)，只有在強制性資金支出完畢后方可動用。與強制性資金不同。配套資金的分配是以該州13歲以下兒童(包括13歲)在全國同年齡段兒童中所占比例為參考標準的。

除上述三種主要資金類型，CCDF項目還有其他資金來源，其中主要是從TANF項目轉移而來的資金。1996年《個人責任與工作機會協調法案》規定，各州須將至少30％的TANF項目款項用于CCDF項目的運作。

2 CCDF項目資金的分配。

聯邦法規對于各州CCDF項目資金的具體支出有著嚴格規定，主要內容是：(1)各州每年必須將至少4％的款項(包括自主補助資金、強制性資金和配套資金)用于質量改善活動。這些活動包括對家長及公眾進行消費教育、增加父母選擇等。(2)各州每年管理活動支出不得超過項目款項(同前)的5％，包括申請條件的確定、保育服務工作的布置等。(3)每年兒童和家庭管理局(AFC)預留0.25％的項目款項(同前)用于為各州和地區提供技術援助。(4)印第安部落和阿拉斯加土著居民每年可獲得2％的任意性資金，海外島嶼領土可獲得0.5％的任意性資金。(5)各州每年必須將至少70％的強制性資金和配套資金用于滿足正在接受TANF補助的家庭兒童的保教需求。以及滿足處境不利而可能成為TANF補助申請者家庭兒童的保教需求。

(五)保教服務內容與支付形式

1 項目服務內容及保育機構類型。

雖然CCDF項目的資助對象也包括學齡兒童，但是大多數經費都用于5歲及5歲以下幼兒的托育。與“開端計戈”不同的是，聯邦法律除了對CCDF項目的“健康和安全要求”有明確規定外，對該項目的具體保教內容并無詳細描述，一般都由各州和地區管理機構自主安排。CCDF項目資助下的保教服務機構分中心式(center-based)和居家式(home-based)兩種，主要包括四種類型：(1)兒童保育中心(Center-based child care provider)；(2)家庭托兒之家(Family child care provider)；(3)團體之家(Group home child care provider)；(4)家庭內保育(In-home child care provider)。

2 支付形式和比例。

CCDF項目資金由兒童保育局撥給州政府，州政府在實際執行時享有高度的自主權。CCDF的補助通常不以現金形式發放，而是由各州和地方管理機構發行早教券(Voucher／Certilicate)、支票(check)等形式的支付憑證。符合標準的貧困兒童與低收入兒童父母可向當地管理機構或由管理機構授權的早期保教資源和轉介機構(Child Care Resourceand Referral)申請領取。這些憑證僅用于支付CCDF項目資助下的教育或托兒費用。CCDF有75％的資金以早教券形式發放。

政府要求各州采用滑動費率(Sliding feescales)標準決定家庭支付的費用，即由家庭收入的多少和家庭成員的規模來確定這一比例。對收入水平等于或低于貧困線標準的家庭，管理機構可減免其應承擔的部分。在滑動費率的確定方面，各州可自主定奪，但必須體現兩條原則：一是“機會均等”原則，二是“父母選擇”原則。

(六)健康和安全要求

為了保障兒童的身體健康。營造安全的教育環境，聯邦政府制定了若干健康和安全標準，要求各保教機構保證實施能夠確保兒童成長的環境質量：1.控制與預防傳染性疾?。?.保證所有接受項目服務的兒童獲得適齡的免疫服務(有的州允許部分兒童不接受免疫：由親屬看護的兒童：在自己家中得到照顧的兒童；父母出于宗教背景而拒絕免疫的兒童；生理條件排斥免疫的兒童)：3.建筑物和物質環境安全；4.對保教工作者進行必要的健康和安全培訓。

(七)標準與監測

除上述健康和安全要求外，聯邦法規并未對CCDF項目保教機構類型、園所環境設備、保教人員資格、保教服務質量等有全國性的認證制度與監測標準，而是由各州和地區從實際出發選擇全國幼兒教育協會認證制度(National Association for theEducation of Young Children Accreditation)、全國早期保教認證制度(National Early Childhood ProgramAccreditation)、全國保育與教育認證委員會認證制度(National Accreditation Commission for ChildCare Professionals)等權威性的認證標準作為自己的衡量標尺，也可在州和地區內部自行制定幼兒保育和教育的認證制度，經上級主管部門批準通過后即可施行。保教人員方面，聯邦法案對CCDF項目服務機構的保育員(Caregiver)和教師(Teacher)的受教育水平或其他資格條件都無統一規定，故也不會像“開端計劃”那樣對保教人員進行定期考核。園所環境設備方面，聯邦法規禁止將CCDF項目的資金用于園所建筑物的建設，包括不得將資金用于購買或擴張園所土地：不得用于購買、建造或永久性改造園所建筑物和設備。

衛生和人類服務部(HHS)對各州CCDF項目實施情況進行不定期監測，以確保各地的具體實施制度和辦法不悖于聯邦要求。若發現各州管理機構及其授權的相關服務組織違背了聯邦要求，HHS即會履行其監管職能，對相關組織和機構采取撤銷執照、暫停財政撥款、處以其他罰款等懲罰措施。

(八)家長參與

因為年齡的幼小，幼兒保育和教育的每一方面均與家長以及家庭息息相關。CCDF項目十分重視家長的參與，家長在該項目資助下的兒童保育工作中扮演著十分重要的角色，相關聯邦法規已將家長參與制度化。用法律保障兒童家長的權利。并明確了其義務。在該項目中，家長的參與雖缺乏組織性，暫無全國性的或地方性的諸如家長協會之類的組織，但其參與作用充分體現在家長選擇(Parentalchoice)、家長訪問(Parental access)、家長投訴(Parental complaints)和消費者教育(Consumereducation)四個方面。為保障家長的權利，促進家長參與作用的發揮，聯邦法規規定各州和地區管理機構在其兩年一度的項目計劃中必須明確家長參與的具體實施方法和程序。

三、“兒童保育與發展?？睢表椖康奶攸c

CCDF項目應社會需求而生，堅持著明確的社會服務目標不斷完善和發展。與其他學前教育計劃相比，CCDF項目有其獨具特色的地方，比如它主要貢獻于0到5歲幼兒的托育，強調父母的選擇及為低收入父母外出工作提供便利等。總的來說，CCDF項目不單是一個教育項目，還是政府的一項長期策略、一種福利政策，其最終目的旨在幫助人們擺脫貧困。促進貧困兒童的健康發展。該項目的特點主要體現在以下方面。

(一)以立法為保障、以政府為主導，因地制宜、地方自主

從CCDF項目的成立到實施的各個環節都體現了以立法為保障、以聯邦政府為主導，地方自主管理、靈活性大的體制特點。CCDF項目的形成過程即是一系列法規政策出臺和修訂的過程，其目標、行政架構、經費、健康和安全要求等內容都在法律文本中得到了詳細的規定和闡述。CCDF項目采取聯邦宏觀調控、地方自主管理的分權制度，聯邦衛生和人類服務部下設的兒童保育局履行聯邦政府一級的管理職能，各州分設管理機構，在具體管理活動中享有高度的自主權。州和地區管理機構可因地制宜地行使管理權限，其主動性至少體現在三個參數的決定權上：家庭收入水平衡量標準、家庭支付比例、保教機構師幼比例。

(二)目標明確、體系完善，服務對象廣、資金來源多

作為“向貧困宣戰”、以改善幼兒教育質量為目的的社會改革產物，CCDF項目一直堅持著明確的服務目標，致力于增加貧困兒童早期保教服務的機會。提高服務質量，幫助低收入家庭走出經濟低谷，打破貧困的惡性循環。在完善的法律體系保障下，CCDF項目有著一套較為完善的制度和內容，服務對象十分廣泛，涉及0-13歲的貧困家庭與低收入家庭兒童、19歲以下的異常兒童、服刑父母家庭的兒童，其中又以0-5歲低收入家庭幼兒為主要援助對象；覆蓋范圍也十分廣，涵蓋了500個印第安部落、51個州、5個海外島嶼。項目資金來源呈現出多樣性的特點，除了法律規定的聯邦固定財政撥款以外，各州和地區的配套資金也是CCDF項目資金的重要來源，以此調動和保證了各州對貧困兒童早期保教事業的投入。

(三)保教機構類型多樣，費用收取形式合理

CCDF項目共有四種保教機構類型，每種類型機構的物質環境、人員配置、服務內容、服務時間、收費情況等都存在差異。這種多樣性的優點在于可以互相激勵，家長也可以從中選擇符合自己需求的幼教機構；缺點是不同類型機構在工作人員素質、資源配置等方面存在差異，從而可能客觀上導致教育起點上的不平等。例如，兒童保育中心是CCDF項目中最權威的服務機構，無論在硬件設施上還是在教師和保育員的選用上都較其他三種類型機構優質，因此它成為最受歡迎的機構類型，但因數量有限不能滿足全部家長的選擇。這是今后CCDF項目應著力改善的方面。在家庭應承擔的兒童保教服務費用方面。CCDF項目采用滑動費率形式，根據家庭成員規模和家庭經濟狀況來決定每個家庭應支付的比例。切實減輕了家庭的育兒負擔。

(四)以家庭為中心，注重家長參與

CCDF項目始終堅持以家庭為中心。首先，從服務目標上講，該項目除了以貧困兒童的早期保育和教育為主要內容，還十分強調通過為父母就業提供便利來幫助家庭提高經濟收入，擺脫貧困狀況。其次，從服務申請對象上講，家庭是最基本的申請單元，除了要考慮兒童的狀況，還要考慮家庭經濟水平、父母的狀況。再次，強調家長參與的重要性和“父母選擇”原則，這一方面體現在父母有權選擇幼兒接受保育和教育的機構類型，另一方面體現在父母對于保教機構活動的參與和保教質量的監督上。此外，CCDF項目還十分注重對父母進行消費者教育。為父母提供教育信息和選擇指導。

(五)以研究為基石，注重質量提升和項目合作

CCDF項目注重質量提升，一方面表現在資金配置上，每年各州必須將至少4％的項目款項用于改善兒童保教服務質量的活動，且這方面的投入正日漸增長。從2000年的總投入7.16億美元增加到2005年總投入9.2億美元：另一方面體現在科學研究上，兒童保育局有著重視兒童早期發展研究的歷史，往往聯合其他組織和機構開展這方面的研究。CCDF項目中有關質量提升的指導性政策、措施和具體實施辦法都堅持以科學研究為基礎，

注重合作是CCDF項目的另一重要特點，并體現在多個方面，除了聯邦政府與各州政府在項目管理上的分工合作，兒童保育局在科學研究中與其他組織或機構的合作外，CCDF項目與其他兒童保教項目之間有著密切的聯系與協同合作。例如，在《不讓一個孩子掉隊》(No Child Left Behind)所體現的“使每一名兒童都能獲得平等的受教育機會”的精神指導下，2002年4月布什政府發表一篇名為《良好的開端，聰明的成長》(Good Start，Grow Smart)的早期幼兒教育改革動議，其中便強調：“鼓勵各州在管理活動和資金集成上加強至少四個早期教育項目間的合作，這四個項目為CCDF項目、開端計劃、公立四歲班幼兒園計劃(Public pre-kindergartenprograms)及TANF。”