學前教育事業發展的制度保障與政府責任

[摘要]學前教育事業的健康、可持續發展需要強有力的制度保障。隨著經濟體制改革的深入，由于缺乏相應的管理制度、經費制度、公共服務體系、辦園規范制度、法律制度等的有力保障，當前我國學前教育事業發展出現了一系列急迫需要解決的問題，應當引起政府和社會的高度關注與重視。解決問題的關鍵在于政府切實加強和履行發展學前教育的公共責任。

[關鍵詞]政府責任；制度保障；學前教育事業

為保障并促進我國學前教育事業的改革與發展，強化政府在發展學前教育事業中的責任，建立學前教育事業發展的制度保障，這既是現代政府的重要職責，也是破解當前我國學前教育發展中的突出問題，促進學前教育事業健康、可持續發展的關鍵所在與迫切需求。

一、當前我國學前教育事業發展缺乏制度保障

學前教育事業的健康、可持續發展需要強有力的制度保障。但隨著經濟體制改革的深入，當前我國學前教育事業發展出現了一系列急迫需要解決的制度保障問題，應當引起政府和社會的高度關注與重視。

(一)學前教育行政管理力量不足，事業領導與管理失去基本的管理制度保障

我國目前有1.3億6歲以下的兒童。占世界同齡兒童的1/5。隨著改革的深入、體制的轉換，教育行政部門的管理責任雖成倍增加，但目前各級學前教育行政領導與管理力量卻非常薄弱。自1998年以來，教育部負責管理學前教育的幼兒教育處編制只有2人，實際在編專職人員僅有1人。全國31個省(自治區、直轄市)除北京和天津還保留學前教育管理機構外，其他29個省(自治區、直轄市)在機構改革中陸續撤并此類機構，由基礎教育處一名同志兼管，在不少省市沒有幼教專職干部，或專職干部不“專干”，往往身兼數職。這樣的管理力量難以有效履行基本的行政管理職能，更無法有效面對出現的新情況、新問題，制定和實施有效的政策措施。無法適應當前我國學前教育事業發展的復雜形勢，學前教育事業發展由此失去了有力的領導與基本的管理制度保障。

(二)學前教育經費嚴重匱乏，事業發展缺乏基本的經費制度保障

我國學前教育經費近十來年徘徊不前，在全國教育經費總量中所占的比例一直以來持續偏低，僅占1.2－1.3％，從根本上難于有效支撐學前教育事業的發展。而且，長期以來學前教育事業在國家財政教育預算中沒有單項列支，經費一直包括在中小學教育預算中。中央財政沒有專項經費用于學前教育，各省、市、縣也少有或沒有學前教育的專項經費。特別是在體制轉型期，各級教育主管部門沒有經費支持用于建立學前教育的新體制，以有效解決事業發展中出現的新情況、新問題。2007年起，隨著財政改革的深入，我國開始實施新的包括教育在內的17大類政府收支分類體系，但在教育一類中仍然沒有學前教育專款，被淹沒在普通教育一款中。省、市、縣各級也沒有或很少有學前教育專項經費。在“普九”壓力較大、各級政府教育經費嚴重短缺的情況下，學前教育因其是非義務教育、經費非單獨列支而往往被擠占。學前教育事業發展缺乏基本的經費制度保障，開展工作十分困難。

(三)辦園體制、投入體制發生根本變化，缺乏社會公共服務體系保障

隨著經濟體制的改革，機關企事業單位逐步剝離后勤服務，曾經是城市學前教育主力軍的企事業單位辦園逐步與單位分離或停辦。企事業單位辦園與原主辦單位分離后，性質歸屬不清，靠自收自支維持生存。質量缺乏保障。一些地方政府簡單套用企業改制的做法，將幼兒園推向市場，減少或停止投入，嚴重削弱了學前教育資源。幾年前，江蘇宿遷將全市337家幼兒園全部改制為民營，一度出現事業發展方向偏差、師資流失、教育質量整體下降等現象，學前教育的基礎性和公益性被“改”得蕩然無存。2007年3月，聽說幼兒園要從公辦改為民辦，深圳22家公辦幼兒園的教師集體停課。2008年，昆明市委、市政府聯合制定政策舉措，要求“像辦公辦教育那樣大辦民辦教育”，“到2010年，民辦學前教育在園(班)人數所占比重達到90％以上”。這些舉措嚴重削弱了學前教育的公共屬性，導致事業發展的方向難以把握，國家教育資源大量流失，教師隊伍不穩定，教育質量嚴重下降。作為基礎教育的重要一環，學前教育應該姓“公”還是姓“民”的問題已經成為了當前嚴重困擾和影響學前教育事業健康發展的首要問題。

同時，隨著農村義務教育管理體制改革的推進和中小學布局調整，附設在小學的幼兒園和學前班也隨之停辦或合并，造成農村幼兒園數量急劇減少。目前我國農村70％以上適齡兒童還沒有機會接受學前教育。近年隨著進城務工人員的激增，農村學齡前留守兒童和流動兒童問題日益突出，如不采取有力措施為這些兒童提供學前補償教育，以積極的社會干預補償家庭教育的缺失，將極不利于這些孩子身心的健全發展，并可能引發更多的社會問題。我國學前教育體系急需在構建社會公共服務體系的過程中進行重構。

(四)各種社會力量辦園的條件、權力和行為缺乏應有的規范與制度保障

近年來，在市場作用下，我國非政府社會組織、第三部門、營利性組織或個人投資創辦幼兒園，辦學主體多元化。各種社會力量所辦的幼兒園，如民辦園、街道園、股份制園、合資園、獨資園等大量出現，而且發展很快。從2004年起，全國民辦幼兒園機構數超過了公辦幼兒園的機構數，目前已占幼兒園總數的一半以上，在園兒童占到近30％。轉制園、園中園(或分園、連鎖園)之類的介于公辦和民辦之間的過渡性幼兒園也占有相當的比例。社會力量辦園在一定程度上補充了學前教育事業發展的不足。但由于目前我國政府尚未對這些幼兒園的承辦者資格、辦園條件、教師資質、登記注冊、辦園質量、視導評估等進行有效的規范與管理，不僅不利于很好地保障其權益，而且也嚴重影響了其辦園積極性與教育質量。此外，還有大量未經審批的非法辦園或臨時托管點，為經濟利益所驅動，為降低成本、增加盈利，或減少成本、擴大班額，或購置低質甚至劣質的玩具乃至大型器械設施，甚至辭退合格教師，低薪聘用未經專業訓練的不合格教師和工作人員。這些問題造成了學前教育質量整體下降，而且安全隱患大量存在，嚴重威脅了幼兒身心健康。近幾年，河南、江蘇等地出現的嚴重安全事故都發生在這樣的“黑園”，2004年河南省濟源市農村幼兒園發生安全事故后，在對全省幼兒園的排查中，河南省查出未經審批的幼兒園4058所，農村幼兒園危房2113間，而當年全省經審批登記的幼兒園只有2659所。此種情況在其他省(市)也存在，安全隱患十分嚴重。

(五)全國性專門學前教育法缺失，事業發展缺乏根本的法律保障

目前我國尚沒有全國層面的學前教育專門法，這已成為制約事業健康、有序發展的重要制度性障礙。一方面，現有的相關法律法規已無法解決經濟體制和社會結構轉型所帶來的新關系與新問題，如學前教育與政府及各職能部門間的關系，與社會各界、新的辦園和投入主體的關系，與社區間的關系等；另一方面，現有的相關法律法規本身具有疏漏和不完善之處，一些重要問題未得到規范與落實：如缺乏對幼兒教師的身份、待遇、培訓進修和醫療保險等的明確規定和切實保障，缺乏對幼兒園財政投入和主要經費來源的清晰規定。同時，除《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規程》外，現有涉及學前教育的法律法規零散、不系統。散見在其他相關法律法規中，不利于其真正、有效地發揮規范和保障作用，依法開展學前教育工作，在《教育法》所規定的四個獨立學段中，只有學前教育沒有專門立法。較低的法律層次不利于提高社會對學前教育事業的重視，更不能有效地協調和保障學前教育事業的發展。

二、政府在保障學前教育事業發展中應承擔的責任

政府職責是影響和決定當前我國學前教育事業發展方向和發展質量的首要因素。為解決當前我國學前教育事業發展缺乏相關制度保障的問題，我們認為政府應從以下幾方面切實承擔起責任。

(一)重新審視和定位學前教育，將其納入政府的公共服務體系

自2004年溫家寶總理明確提出“建設服務型政府”以來，公共服務型政府正在成為現階段中國政府職能轉型的目標與基本定位。建構公共服務體系、提供公共服務是現代公共服務型政府最根本的職能。而制定適合國家社會經濟發展的學前教育事業發展規劃與計劃，是現代公共服務型政府在發展學前教育事業中的作用與職能的重要體現，也是確保學前教育事業發展的重要基礎與前提。實現對學前教育的深入認識與重新定位，就是要改變過去我國在發展學前教育事業中過多強調學前教育的福利性和非義務性，而對學前教育的基礎性、強外部性、補償性和公益性等根本特性認識不足的現狀和不利于政府職責的明確與合理建構的觀念。學前教育本質上是一項社會公益事業，不僅對個體的終身發展具有重要的基礎性奠基價值，而且對于國家和社會發展具有長效的收益和補償功能，政府應當深入認識和重新定位學前教育的性質與重要地位。明確公益性是學前教育的根本屬性，將其定位為國家基礎教育的起始階段和社會公益事業的重要組成部分，堅定而牢固地將學前教育納入公共服務體系并加以重視和推進，促進學前教育事業持續、健康發展。2007年，黨的十七大報告第一次從“優先發展教育、建設人力資源強國”戰略目標的高度提出要“重視學前教育”，促使“現代國民教育體系更加完善”，充分體現了黨和政府對發展學前教育的高度重視和對億萬兒童健康成長的高度關心，體現了政府對構建包括學前教育在內的現代國民教育體系的強大決心。

(二)加快全國性學前教育立法進程，為事業的健康發展提供有力的法律保障

教育立法是國家調控和管理教育的一種重要手段，國家對教育體制的管理和運行的調節主要是通過立法實現的。提高我國學前教育立法的層次，賦予學前教育應有的法律地位，制定科學適宜、有力的全國性專門法律，是解決當前學前教育事業發展諸多問題的迫切需求。近些年，我國江蘇、北京、青島、廣州等省市在學前教育立法方面做了很多工作，已先后制定實施了《學前教育條例》；上海、山東等省市也即將完成學前教育立法工作，可為全國性的立法提供重要的經驗與參考。因此，政府應抓緊研究和制定學前教育專門法，使學前教育事業發展真正做到有法可依、有法必依，保障并促進學前教育事業健康有序的發展。如通過法律強化學前教育的公共性與公益性，明確學前教育是國家基礎教育的重要組成部分，是一項社會公益事業；凸顯和增強政府發展學前教育的職責，明確中央和各級地方政府對發展學前教育事業的責任；明確學前教育的管理體制與專門行政機構，使學前教育具備有效的領導和管理機制保障，從而有力地促進學前教育事業積極、有序地發展。

(三)加強學前教育的公共財政責任，建立預算單列制度

國際經驗表明，保障和不斷增加學前教育的政府財政投入是促進本國學前教育快速發展的有效途徑。當前，我國在園幼兒數占全國各級各類在籍學生數的9％，而長期以來，學前教育事業發展的財政投入總量一直持續偏低。就我國目前財力而言，已從1978年的138億增長至今天的4萬億之多，國民生產總值連續20年以近10％的速度大幅增長，應該說，國家經濟發展水平已使政府具備了增加學前教育財政投入、承擔起更多學前教育事業發展職責的經濟基礎。因此，在界定財政支出時，政府必須突出公共財政的公共特征，體現對學前教育事業的公共責任，逐步建立與政府責任相適應的投資體系。同時，應在我國中央財政預算中單獨列支學前教育的財政投入。確保中央和地方人民政府對學前教育財政撥款能夠得到基本保障，并使在園幼兒人均教育經費逐年增長。此外，在落實公共經費的同時，各省市教育行政部門要會同當地的物價、財政部門積極改革幼兒園的收費制度，建立起政府財政撥款和成本分擔機制，按成本核算，實行以質定級，按級收費。各地要制訂切實可行的收費辦法和合格幼兒園的最低收費標準，加強收費管理，規避惡性競爭，確保幼兒教育質量和數量的同步提升，也確保幼兒受教育公平和公共利益的實現。

(四)建立政府主導下市場與社會力量充分參與的公共治理模式

政府是學前教育事業發展最有力的支持者，在發展學前教育事業過程中政府應承擔重要的直接責任。針對目前我國學前教育事業發展中政府責任缺失的問題，應通過強有力的法律法規和政策制度，明確學前教育事業發展中各級政府所應擔負的主要職責，理順和明確中央和地方之間、政府內部各部門之間的職能邊界，如：中央政府負責全國學前教育事業的宏觀規劃、法律與政策制定、財政投入、領導、組織和督導評估等重要責任；省市縣也應明確和具體劃分各級政府的相關責任，從而使各級政府成為學前教育的首要責任者和最終保障者。在當前社會經濟發展的轉型時期，在積極鼓勵社會投資舉辦幼兒教育的同時，政府一方面要充分發揮主導作用，保障學前教育的公共利益，另一方面要把工作的重點轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，理順政府與幼兒園、社會和市場的關系，逐步建立和健全以政府主導、市場介入、社會參與為主要特征的教育公共治理模式，加強對市場提供公共教育產品的行為的激勵和監管，通過建立完善的稅收制度引導和規范教育領域的辦學行為，實現學前教育的公益性，營造公平競爭的教育制度環境，促進全體兒童受教育機會的公平，保障學前教育的公共性。