促進民辦幼兒教育健康發(fā)展的調(diào)控策略

[摘要]在公辦民辦教育共同發(fā)展的時代要求下，迫切需要建立和健全民辦幼兒教育的調(diào)控策略體系，以促其健康持續(xù)地發(fā)展。本文從戰(zhàn)略性調(diào)控、監(jiān)管性調(diào)控、經(jīng)營性調(diào)控和專業(yè)化調(diào)控等關(guān)鍵策略出發(fā)，嘗試為民辦幼兒教育的調(diào)控策略體系構(gòu)建大致的框架。

[關(guān)鍵詞]民辦教育；民辦幼兒教育；調(diào)控策略體系

上世紀(jì)90年代中后期以來，我國民辦幼兒教育迅速發(fā)展。從1996年至2005年，全國民辦幼兒園占幼兒園總數(shù)的比例由13.06％上升到55.33％，客觀上成為幼兒教育的主體力量，對加快幼兒教育的普及起到了積極的作用。但是，由于政府公共管理職能的模糊和管理行為的僵化，民辦幼兒教育發(fā)展中存在的問題不僅沒有得到解決，還無形中激化了矛盾。在公辦民辦教育共同發(fā)展的時代要求下，各級政府應(yīng)整合對民辦幼兒園的管理措施，構(gòu)建責(zé)任清晰、務(wù)實到位的調(diào)控策略體系。

一、樹立全局發(fā)展意識，重視戰(zhàn)略性調(diào)控

《民辦教育促進法》確定了國家教育權(quán)和社會教育權(quán)協(xié)調(diào)發(fā)展的模式，民辦幼兒教育的地位得到了法律文本的承認。但是，這種法律地位一直停留在解讀層面，國家政策還未完全解決這一問題，一些地方政府部門對此也沒有給予足夠重視，嚴重制約了幼兒教育的整體發(fā)展。這勢必影響民辦幼兒教育的法律地位的落實。有相當(dāng)一部分政府決策部門仍將民辦幼兒教育看成是政府財力不足時解決教育供需矛盾的權(quán)宜之計，民辦幼兒園與公辦幼兒園之間、民辦幼兒園教師與公辦幼兒園教師之間、民辦幼兒園學(xué)生與公辦幼兒園學(xué)生之間的平等法律地位仍得不到落實，民辦幼兒教育在其發(fā)展中面臨著種種不平等的對待，由此必然導(dǎo)致競爭地位不平等。特別是《民辦教育促進法實施條例》出臺后，公辦幼兒園獲得參與舉辦民辦幼兒園的合法性，出現(xiàn)了大量“名園辦民園”，還有些地方政府將一些公辦幼兒園以轉(zhuǎn)讓、租賃、承包、合作等形式改制為民辦，使真正的民辦幼兒園處于制度性不公平地位，遭到了前所未有的競爭壓力。民辦幼兒園幾乎都是自發(fā)辦園。分布不合理、發(fā)展不穩(wěn)定本是常見現(xiàn)象，但由于少數(shù)地方將公辦幼兒園改制后還向承辦者承諾，在一定范圍內(nèi)不再新辦幼兒園；不少由村民自治組織舉辦的幼兒園因大量農(nóng)民進城務(wù)工、生源驟減而停辦，等等，原因更是加劇了幼兒園的布局不合理。

民辦教育作為“公益性事業(yè)”，應(yīng)納入地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，享有社會公共資源的扶持。因此，政府決策部門應(yīng)從全局的高度加強對民辦幼兒教育的戰(zhàn)略性調(diào)控：首先，要加強地方立法，促進其規(guī)范發(fā)展。《民辦教育促進法》及其實施條例對一些扶持政策的規(guī)定缺乏可操作性，必須制訂與之相配套的地方性法規(guī)，可以由地方先行制定局部實施條例，逐步積累經(jīng)驗形成全省的統(tǒng)一法規(guī)。其次，要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將之納入發(fā)展規(guī)劃。各級政府應(yīng)將民辦幼兒教育納入教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確目標(biāo)任務(wù)和政策措施，有計劃、有步驟地組織實施：根據(jù)城鄉(xiāng)不同特點，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，以示范幼兒園為中心，靈活多樣的民辦幼兒教育形式，真正實現(xiàn)“公辦主導(dǎo)、民辦主體、健康發(fā)展”的發(fā)展格局。再次，要加強傾斜力度，落實扶持政策。民辦幼兒園應(yīng)同公辦幼兒園一樣，按有關(guān)規(guī)定進行事業(yè)法人登記：切實落實民辦教育專項基金，對為發(fā)展民辦幼兒教育做出突出貢獻的組織和個人給予獎勵：應(yīng)按照同類公辦幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)落實民辦幼兒園的各項資助經(jīng)費，并列人年度財政性教育經(jīng)費預(yù)算：民辦幼兒園園舍和教學(xué)設(shè)施建設(shè)用地，要執(zhí)行同級同類公辦幼兒園用地政策。

二、完善多元管理體制，加強監(jiān)管性調(diào)控

政府在教育事務(wù)中不僅是公辦學(xué)校的舉辦者，還是公共服務(wù)的執(zhí)行者。但是，有些政府部門并沒有將民辦幼兒園真正當(dāng)成是自己的監(jiān)管對象，缺乏主動服務(wù)的意識。同時，習(xí)慣于管理公辦教育的一些政府部門對民辦幼兒園的監(jiān)管無所適從，致使民辦幼兒園出現(xiàn)抵觸情緒以及管理松散等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：1 管理組織不健全。根據(jù)當(dāng)前民辦教育發(fā)展形勢的需要，又由于我國社會中介組織發(fā)育很不成熟，行政管理力量的不足就顯得尤為突出，迫切需要設(shè)立民辦教育的專門管理機構(gòu)，以整合零散的政府管理資源。但是，目前還有很多地方尚未設(shè)置民辦教育的專門管理機構(gòu)，或者歸口不合理，甚至未配備專職的管理人員。2 管理體制不順暢。當(dāng)前民辦幼兒園可以在教育行政部門、工商管理部門、民政部門等登記注冊，要接受上級主辦者、教育行政部門、衛(wèi)生防疫部門、稅務(wù)部門等的管理，還要協(xié)調(diào)多方投資者的利益，并經(jīng)常涉及評估、督導(dǎo)、認證等機構(gòu)。但是，目前尚未建立相互協(xié)調(diào)的工作機制。出現(xiàn)了政出多門、多頭審批、多頭管理的問題。3 監(jiān)控機制不完善。《民辦教育促進法》對民辦教育教學(xué)質(zhì)量的管理沒有明確的職責(zé)界定，導(dǎo)致對民辦幼兒同的監(jiān)管更多地停留在行政層面：業(yè)務(wù)指導(dǎo)往往又分設(shè)于不同的職能部門，缺乏統(tǒng)一的考核評估標(biāo)準(zhǔn)，常常出現(xiàn)重復(fù)檢查的現(xiàn)象：政府部門重審批、輕監(jiān)管或者只審批、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，甚至是只審批登記、不實地考察，導(dǎo)致出現(xiàn)大量的無證辦園和違規(guī)辦園的現(xiàn)象。

當(dāng)前，民辦幼兒園存在的問題既有缺乏可操作的政策依據(jù)的問題，也有執(zhí)法不到位的問題，更有缺乏指導(dǎo)推進的問題。因此，政府有關(guān)部門應(yīng)從依法行政、依法治教的高度創(chuàng)新監(jiān)管方式。首先，要強化政府部門的管理責(zé)任。建立健全社會力量辦學(xué)管理辦公室，配備專職人員，在規(guī)范辦學(xué)行為、引導(dǎo)內(nèi)涵提升、維護合法權(quán)益等方面發(fā)揮積極作用：建立由相關(guān)政府部門參與的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期或不定期召開聯(lián)席會議，研究制定扶持政策，協(xié)調(diào)解決存在問題，督促檢查落實情況，形成相互協(xié)調(diào)的工作機制：應(yīng)成立統(tǒng)一的民辦教育執(zhí)法隊伍，進行定期綜合執(zhí)法檢查，并通過科學(xué)的行政救濟制度和責(zé)任追究制度，督促執(zhí)法人員依法履行職責(zé)。其次，要強化業(yè)務(wù)機構(gòu)的指導(dǎo)功能，應(yīng)把民辦幼兒園納入業(yè)務(wù)機構(gòu)的指導(dǎo)范圍，將教育督導(dǎo)、教學(xué)評估以及考核機制等延伸到民辦幼兒園；各業(yè)務(wù)機構(gòu)應(yīng)明確各自的職責(zé)范圍，執(zhí)行相對統(tǒng)一的考核評估標(biāo)準(zhǔn)，并形成業(yè)務(wù)指導(dǎo)和評估的常規(guī)制度：縣區(qū)幼教專干、教研員要切實承擔(dān)起對民辦幼兒園業(yè)務(wù)指導(dǎo)的責(zé)任和義務(wù)，中心幼兒園要充分發(fā)揮對民辦幼兒園進行常規(guī)管理的輻射帶動作用。再次，要強化中介組織的服務(wù)作用。在政府職能部門指導(dǎo)下，民辦教育協(xié)會等群眾性團體應(yīng)更多地承擔(dān)起對民辦幼兒園的政策咨詢、法律顧問、辦學(xué)評估、財務(wù)審計及辦事代理等中介服務(wù)活動，大力發(fā)展具有研究咨詢型、評價鑒定型以及行業(yè)自律性質(zhì)和社會服務(wù)功能的中介性教育組織機構(gòu)，逐步促進民辦幼兒教育管理的社會化。

三、健全法人治理結(jié)構(gòu)，深化經(jīng)營性調(diào)控

《民辦教育促進法》規(guī)定民辦學(xué)校享有法人財產(chǎn)權(quán)，但沒有體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系的主體地位和權(quán)能內(nèi)容，致使一些舉辦者利用法人財產(chǎn)權(quán)，以非常規(guī)的管理集中權(quán)力，獲取盡可能大的效益；又由于外部有關(guān)政策缺乏可操作的依據(jù)，民辦幼兒園在收費、稅收等方面也陷入了困境，導(dǎo)致民辦幼兒園出現(xiàn)經(jīng)營性困難，問題主要表現(xiàn)在：1 管理制度不完善，產(chǎn)權(quán)管理不明確。由于大部分民辦幼兒園的董事會制度不健全。決策、執(zhí)行和監(jiān)督之間缺乏相互制衡，更多的是實行家族式辦學(xué)的經(jīng)營模式，造成了資產(chǎn)管理的混亂，使幼兒園的資產(chǎn)處置權(quán)、收入分配權(quán)、中止時財產(chǎn)的歸屬與索取權(quán)不明確，使主權(quán)、法人地位以及投資回報問題特別敏感而又難于處理。2 財務(wù)運作不規(guī)范，風(fēng)險防范不健全。大部分民辦幼兒園尚未建立風(fēng)險保證機制，當(dāng)其終止時無力完成清退工作：一些民辦幼兒園資金運轉(zhuǎn)困難，未能優(yōu)先保證教職工工資和教學(xué)活動的正常開展；一些民辦幼兒園未能按規(guī)定與家長簽訂收退費協(xié)議，投訴現(xiàn)象時有發(fā)生。3 收費標(biāo)準(zhǔn)難確定，收費行為不規(guī)范。由于各種民辦幼兒園的條件不同，收費標(biāo)準(zhǔn)差別比較大，家長難于判斷自己的繳費是否公平合理：許多地方的民辦幼兒園無法領(lǐng)取正式的收費票據(jù)，只能出具收款收據(jù)，這也成為每次教育亂收費檢查活動中最常見的問題。4 稅收政策不具體，優(yōu)惠政策難落實。按照《民辦教育促進法》的規(guī)定，要求取得合理回報的民辦學(xué)校也可享受稅收優(yōu)惠，但目前尚無具體政策，它們?nèi)孕枥U納較高的企業(yè)所得稅；根據(jù)《關(guān)于教育稅收政策的通知》，不要求取得合理回報的民辦學(xué)校享受國家教育稅收的優(yōu)惠政策，但目前多數(shù)仍需繳納營業(yè)稅、增值稅等。

政府有關(guān)部門應(yīng)通過經(jīng)營性調(diào)控，促進民辦幼兒園形成自主管理、自我發(fā)展、自我約束的機制，健全其法人治理結(jié)構(gòu)：首先，要健全其內(nèi)部管理，完善產(chǎn)權(quán)。民辦幼兒園的舉辦方應(yīng)制訂章程，健全董事會制度，定期召開教職工大會或成立教師工會，讓教師參與管理。對于舉辦者的投入及辦學(xué)積累，不要求合理回報的幼兒園享有法人財產(chǎn)權(quán)；而要求合理回報的幼兒園的舉辦者享有占有權(quán)。民辦幼兒園的管理者享有勞動力資本的收益權(quán)和職內(nèi)工作的決策權(quán)。其次，要加強財務(wù)監(jiān)控，建立風(fēng)險機制。應(yīng)要求民辦幼兒園在市縣教育核算中心設(shè)立資金管理專戶，代管教職工工資并進行財務(wù)監(jiān)控；要求民辦幼兒園在相關(guān)銀行存入規(guī)定數(shù)額的風(fēng)險保證金，用于辦學(xué)終止時各種費用的清退；各級政府應(yīng)采取資產(chǎn)入股、以資代補、出租轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施支持民辦幼兒教育的發(fā)展；應(yīng)鼓勵各類銀行為民辦幼兒園設(shè)立一定數(shù)額的低息貸款。再次，要嘗試分類收費，實行收費報備。應(yīng)允許民辦幼兒園自主確定收費項目和標(biāo)準(zhǔn)，物價部門應(yīng)根據(jù)幼兒園等級和當(dāng)?shù)匚飪r水平核定不同等級的收費標(biāo)準(zhǔn)和浮動界限，報教育部門備案并向社會公示。此外，還應(yīng)明確投資回報，落實稅費優(yōu)惠。各地方政府應(yīng)以一定的投資回報率區(qū)分“要求合理回報”和“不要求合理回報”的民辦幼兒園。對前者可實行企業(yè)所得稅減免的政策，或?qū)ζ錉I業(yè)稅、企業(yè)所得稅等地方留成部分實行一定比例的返還：而后者應(yīng)與公辦幼兒園同等享受國家規(guī)定的教育稅收優(yōu)惠政策。

四、建立質(zhì)量保障機制，健全專業(yè)化調(diào)控

民辦幼兒園的教育質(zhì)量影響了它們在接受社會選擇、參與辦學(xué)競爭中的地位，更影響了幼兒教育和廣大幼兒的未來。然而，一些民辦幼兒園只是將質(zhì)量和特色建設(shè)作為吸引生源的時髦宣傳。沒有真正給予落實，加上外部指導(dǎo)機制和支撐環(huán)境的缺失，導(dǎo)致民辦幼兒園出現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展的困難，主要表現(xiàn)在：1 硬件設(shè)施不具備，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不足。許多民辦幼兒園的硬件設(shè)施建設(shè)與有關(guān)規(guī)定差距大，有的利用自家的住房及庭院作為教室及活動場地，條件簡陋、設(shè)施簡單、衛(wèi)生條件差；有的是租賃房，教室、活動場地的改造、拓寬受到限制：有些幼兒園還存在著安全隱患，威脅著師生的人身安全。2 教師權(quán)益難保障。專業(yè)發(fā)展成問題。民辦幼兒園難得有轉(zhuǎn)檔落戶、職稱評定、獲獎評優(yōu)等機會，福利待遇普遍較低，醫(yī)保、社保難于落實，教師都有臨時工的心態(tài)；師資培訓(xùn)工作不正常，進修機會少。有的民辦幼兒園甚至采取試用期內(nèi)辭退新聘教師的做法來節(jié)約開支。3 教學(xué)管理不規(guī)范，教育質(zhì)量難保證。許多民辦幼兒園的園長缺少基本的管理權(quán)利，造成管理混亂；一些管理者不了解國家的幼教法規(guī)和幼教基本規(guī)律，日常教育教學(xué)活動缺乏計劃、隨意安排；一些幼兒園還未擺脫“保姆式”的教育模式，教學(xué)內(nèi)容的選擇市場化、小學(xué)化傾向嚴重，教學(xué)手段單一，影響了幼兒能力和情感的正常發(fā)展。

政府有關(guān)部門應(yīng)堅持以人為本的原則，采取有效的專業(yè)化引領(lǐng)和支撐措施，促進民辦幼兒園加強質(zhì)量建設(shè)。首先，應(yīng)加強對民辦幼兒園的日常檢查，促進其規(guī)范建設(shè)。相關(guān)職能部門應(yīng)加強檢查、驗收和日常監(jiān)督，將隨機抽查和定期復(fù)查結(jié)合起來，促進民辦幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在此。可以采取分類管理的模式，對不具備辦園條件的，要給予資金籌措上的政策支持，并限期整改；對辦園經(jīng)濟實力不足，要積極協(xié)調(diào)，促成公有民辦或股份合作等辦學(xué)模式；對那些不符合規(guī)定又不及時整改的，要責(zé)令其停辦整頓。其次，要保障教師權(quán)益，加強師資建設(shè)。民辦幼兒園要嚴格執(zhí)行持證上崗制度，認真制訂和落實師資培訓(xùn)規(guī)劃。政府要制定民辦幼兒園必須為簽訂勞動合同的教職工辦理社保和醫(yī)保的硬性規(guī)定，還可以由人事部門負責(zé)人事代理、公安機關(guān)負責(zé)準(zhǔn)遷落戶：應(yīng)將民辦幼兒園教師的評先、晉級、評定職稱和繼續(xù)教育等納入公辦幼兒園教師系列；逐步打破公辦和民辦、聘任制和合同制幼兒教師之間的流通障礙。再次，要加強對民辦幼兒園的教學(xué)管理，提升辦園質(zhì)量。應(yīng)發(fā)揮教研網(wǎng)絡(luò)及中心幼兒園在管理、教學(xué)方面的引領(lǐng)和示范作用，形成點面結(jié)合、上下銜接、互相交流的網(wǎng)狀指導(dǎo)機制，積極推進公辦園帶動民辦園的“片區(qū)帶動”策略，開展支教、拜師結(jié)對、名師帶教等幫扶活動：應(yīng)依法理清管理者與舉辦者的關(guān)系，切實加強園長的管理職能：應(yīng)建立園本教研和培訓(xùn)制度，切實提高教師的專業(yè)素質(zhì)；應(yīng)鼓勵民辦幼兒園辦出特色，滿足家長的不同需求。